在计划经济时期，我国的城镇土地使用制度，是对土地实行行政划拨、无偿无限期使用、禁止土地使用者转让土地的制度。

传统的城市土地使用制度存在着许多弊端：

①不利于土地的合理利用；

②不利于正确评价企业的绩效；

③有违按劳分配原则；

④不利于城市建设；

⑤产生不正之风。

我国城镇土地使用制度改革有一个发展过程。这个发展过程突出表现在下列五个方面：

①征收土地使用费；

②开展土地使用权有偿出让和转让；

③制定地方性土地使用权有偿出让、转让法规；

④修改宪法和土地管理法；

⑤制定全国性的土地使用权出让和转让条例。

（1）征收土地使用费。征收土地使用费起初是因为对外开放举办中外合资企业提出的。1982年深圳特区开始按照城市土地的不同等级向土地使用者收取不同标准的使用费。

1988年9月27日，国务院发布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定自1988年11月1日起施行。该条例指出，征收土地使用税施行后，土地使用费改征土地使用税。

（2）开展土地使用权有偿出让和转让。1987年下半年，深圳特区率先开展土地使用权有偿出让和转让的试点，做法是国家出让土地使用权及允许进行土地使用权抵押。

【例题】

在中国率先开展土地使用权有偿出让和转让试点的特区是（ ）。

A.上海 B.深圳

C.厦门 D.珠海

【答案】B

【解析】本题考查的是城镇土地使用制度改革。在中国率先开展土地使用权有偿出让和转让试点的特区是深圳。参见教材P14。

（3）制定地方性土地使用权有偿出让、转让法规。1987年11月29日，上海市人民政府首先发布了《上海市土地使用权有偿转让办法》。

（4）修改宪法和土地管理法。

1988年4月12日，七届全国人大一次会议通过宪法修正案，删去了宪法第十条第4款中不得出租土地的规定，改为：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

1988年12月29日，土地管理法也作了相应的修改。

2004年3月14日，十届人大第二次会议通过了宪法修正案，将宪法第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。根据宪法修正案，2004年8月28日，十届人大常委会第十一次会议通过了《关于修改（中华人民共和国土地管理法）的决定》，区分了“征收”和“征用”。

（5）制定全国性土地使用权出让和转让条例。1990年5月19日，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止以及划拨土地使用权等问题作了明确规定。

1994年7月5日全国人大常委会通过了《城市房地产管理法》，该法明确规定“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度”。并对土地使用权的出让和转让做了进一步的补充完善。

土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。

土地征收指国家依据公共利益的理由，强制取得民事主体土地所有权的行为。我国土地征收的前提是为公共利益。

土地征用是指国家依据公共利益的需要，强制取得民事主体土地使用权的行为。

征收和征用既有共同之处，又有不同之处。

共同之处：都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。

不同之处：征收的实质是强制收买，主要是土地所有权的改变，不存在返还的问题。征用的实质是强制使用，是有条件的使用权的改变，被征用的土地使用完毕，应当及时返还被征用人，这是一种临时使用土地的行为。

《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地进行征收。土地征收就是国家为了公共利益的需要，依法将集体所有的土地转变为国有土地的强制手段。

因此，土地征收是土地所有权的改变，土地征用则是有条件的土地使用权改变。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公共利益的范围包括：

①国防和外交的需要；

②由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

③由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

④由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

⑤由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

⑥法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

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