调节的基础行为是开关，在开关之间增加或者减少开度以适应需要就是调节。供热调节有宏观、中观和微观三种调节任务，涉及到供热建设、经营、管理三个方面，都涉及到政策实践。80年代开始城市集中供热建设至今，有没有政策、有什么样的政策、政策执行的如何，始终深刻地影响着集中供热发展的水平，其问题、政策、实践，呈现出相生相灭的关系。本文就青岛10多年供热管理的政策实践进行梳理，力图说明城市供热不同于一般市场经济，而是受着政府组织管理深刻影响的，必须有强有力的政策法制为基础的政府组织行为，才能确保各种矛盾的社会因素相互合作，推动城市供热的积极发展。

　　一、 分散供热和集中供热的矛盾

　　集中供热比较适合我国城市集中生产、办公、居住的格局，特别有益于这些地区实现节能环保，是经济舒适的用热方式。建设部在80年代期间出台的集中供热产业政策，依靠受益用户集资的形式，极大地推动了各地的集中供热建设。但是随着技术的进步，分散供热也具有了相当的和用性，加之城市老城区用热分散的特点，目前油气电方式供热开始在城市生活当中呈现出上升趋势，青岛实现了地源热泵、海水热泵供热方式以及被动式太阳房，更先进的分布式梯级供能系统也进入了规划视野。在这种形势下，有些部门过高地估计了形势，以为集中供热过时了，在执行配套费政策上采取了消极退缩的态度，大比例减少了配套费的征收额度，减弱了集中供热产业政策支持力度，在分散供热和特许经营制度双不到位的情况下，致使集中供热近两年来出现了停滞局面，而略有发展的分散供热的高成本和使用上的不便于持久专业化管理的缺点也逐渐暴露出来，集中供热和分散供热都没有在适合的区域得到较好较快的发展。

　　二、 发展城市供热建设和经济社会发展水平的矛盾

　　青岛属于黄河以南城市，在经济停滞的60-70年代不属于供热城市，但是随着经济社会的快速发展，特别是90年代以来，城市生产生活用热需求不断增长，给供热建设带来了巨大的压力，一方面，这种需求还不是爆发性的，只是逐步增长，另一方面，这种需求总量已经较大，目前的供热建设已经不能完全满足，这就呈现出总体上供热需求压力日渐增加，而局部则表现出用热需求的多样性。同一座楼，有些马上就要求集中供热，另一些则完全不需要，入住率、安装率等等因素困扰着供热建设和供热管理。目前我们还没有研究透针对这种局面的各方都接受的政策，供热单位提出了最低安装率、最低入住率、最低缴费率等等相对合理的要求，在避免浪费较大的前提下目前只能单方面考虑供热单位的经济利益。为了缓解这些矛盾，对于低收入群体用热较大比例提高民政补贴，在尽可能的情况下扩大供热、正常供热、保障供热，使更多的群众受益。

　　三、 供热成本和经济用热之间的矛盾

　　按照建设部和国家发改委的供热价格体制改革的进度安排，应当着重实行分类定价、煤热联动、两部制热价、分户计量热价、公共建筑计量改造。这几项措施是平衡的制度安排，能够极大地促进科技进步、供热发展、资源节约、环境改善、社会和谐。然而这样一个好的政策体系，在实际中落实不够，影响了经济环境社会效益的持续提升。

　　比如分类定价，作为一个基本的供热价格政策原则，在青岛也没有坚持下来，而是由五类制变成了四类制最后进一步蜕化成了两类制，供热单位承担的社会负担加重了，减少的价格收入不足以弥补成本，每年都需要财政进行补贴，使得行业发展呈现出后劲不足，裹足不前的形势。

　　比如煤热联动，这个各方协调的价格原则，已经出台两年多了，联动的方案也有了，但是有关部门始终不同意进入操作阶段，致使今年的煤热价格继续倒挂，供热亏损局面无法根本扭转。

　　没有前两个政策作基础，进一步合理化的两部制热价、分户计量热价和公共建筑改造就难以有动力和动机，在集中供热当中存在的不合理用能的局面就不可能得到根治，集中供热按面积收费的能源浪费和环境负担就会持续加剧。

　　比如很多民用和公共建筑，末端用户已经有了分户计量装置，但是由于依旧采取面积热费制度而不是计量热价，使得这些装置的行为节能作用得不到发挥。特别是不采用两部制热价使得集团用热缺乏计量改造、调节用热的积极性，致使社会建筑总体能耗快速增长得不到遏制。前者是用多用少都一样，使节能工作无法开展，后者是想用多少用多少，使供热无法保障经济性。

　　要保障用热的经济性，更要保障供热的经济性。只有供热成本与用热成本相一致，才能维持集中供热的可持续发展。

　　四、 供热生产、输配、消费各环节的协调问题

　　供热生产、输配、消费三个环节的工作必须协调统一起来。曾经有一段时间有些部门认为应当切割热源生产和热网输配部门，使其分业经营，热源市场化、热网统一管理，正是从电力改革引入的这种热源建设市场化观念，使得热源建设失去了配套费政策支持，热源建设发展出现了前所未有的寒冬，从2003年开始，热网建设突飞猛进，热源则配套不上，出现了要求供热的信访连年增长的情况，这是不重视热源、热网、热用户统一规划建设原则的必然结果，目前这一危机正在协调解决机制，原则依然是三者协调统一起来，不能把建设和经营及管理无机分割开来，也不能混为一谈。在微观操作层面上看，热源、热网、热用户存在各自不同的控制形式、调节策略、计费模态。热源控制和调节及计费重点集中在总量和关键参数上，热网调控输配的目标则是均衡，热用户行为节能的关键是自主用热。实现建筑节能目标，必须三者结合起来。

　　青岛有一家外贸大厦采用集中供热转供热，由于没有分户计量，租户按面积缴全额热费，外贸大厦控制转供热用汽，白天高峰、夜间低谷，峰谷差太大，供热网损严重，过低的用汽量和一部制热价直接导致企业经营亏损。如果实行两部制热价和分户计量收费，租户白天可以调节用热减少热费支出，用热峰谷差将大大减少网损下降，供热单位收支保持平衡，转供热单位可以少付出一些供热管理劳动，专心投入更优质的物业管理。

　　在供热准备、试运行、初期的工作中，检查督察巡查供热生产情况，发现各单位的供热方案各不相同同，如何确保总的供热质量，我们研究热源、热网、热用户供热检查指标，粗略比较供暖水平值（[平均水温-室温]/[室温-室外气温]）、节电水平值（[平均水温-室温]/[供回水温差]）和平均水温、流量面积比率、立管水温差、立管压差，通过这些指标协调指导解决供热系统运营当中整体矛盾。

　　五、 供热服务的协调问题

　　除了项目建设和企业经营以及技术管理外，进一步强调的是供热服务，这是供热和谐文化建设的最后一个高地。这几年，青岛供热行业在加强供热服务方面做了大量的工作，以立法规范和基层建设为基础，建立了《青岛城市供热条例》《供热价格和收费办法》《供热服务质量标准》《供热室温测量标准》《居民供热投诉服务程序》《供热合同[按面积、按热量流量]》《供热质量诚信企业考核办法》《集中供热煤热联动方案》《供热特许经营管理办法》《供热应急预案》等一系列法规规章，及时建立地方供热协会通过《青岛供热信息》加快开展各方信息意见沟通，如反映了民声，及时促成计费使用面积规范测量的启动，及时协调启动技术监督部门的第三方供热质量测量室温工作。并向社会公开各企业的服务维修专线电话，公布供热成本和供热方案，定期考核供热企业诚信服务水平，促进了全市供热服务水平稳步提高。

　　供热工作是一项牵一发动全身的社会系统工程，任何一项工作的完成都不可能简单依赖一个部门一蹴而就，因此市政府专门成立了副市长为组长的供热领导小组，专门协调规划建设、成本管理、信访投诉等方面的工作。今年即将启动的政府大楼和公共建筑的计量改造也将在这个机制下开展工作，其中两部制热价、计量热费等迟迟难以出台的政策，将成为考验这种机制的决心的试金石，如果有决心进行供热体制的全面改革，两部制热价和计量热费将是一个起点，这是一个全社会合作节能的机会、是一个全面提升环境质量的机会、是一个优化城市供热经济关系的机会、是一个改善城市供热市场条件的机会，抓住这次机会集中供热将得到更快速的发展，进而全面满足社会多种形式的用热，促进社会文明富裕水平的提高。