家庭承包经营的土地是当前维系农民与集体、农业与工业、农村与城市的最重要的纽带，是政府能够藉以影响和控制农村，确保其政策被执行的工具，是农民就业、生存的保障体制，也是当前农民增加收入的主要途径，这些作用都是由承包土地的各种功能所决定的。本文拟通过分析土地的功能及功能之间的矛盾，来探讨承包土地各种功能当前所处的发展阶段，并提出协调各种功能的政策思考？

　　承包土地的功能及存在的必然性

　　土地作为一种自然资源，其主要功能是为社会提供食物，作为一种生产要素，就要获取要素报酬，这是土地的自然特性和经济特性。对国家而言，土地是一种社会稳定的工具，如果在土地前再加上一个定语“承包”，又赋予了其特有的功能，即为承包主体提供就业和生存保障，可见，土地本身有三种功能，即为社会提供食物的社会功能，确保社会稳定的政治功能和实现要素报酬的经济功能，承包土地则在上述三功能的基础上延伸出了就业、生存保障和社会福利功能。

　　1.承包土地首要功能：为社会提供食物供给。这种功能由来已久。

　　一是从历史上看，土地就承担着维持人类生存的重任，古时“攻城掠地”的战争，近现代的局部战争，无不是为土地而战，究其原因是土地的首要功能为社会稳定地提供食物供给。我国早就有“普天之下，莫非王土”，威廉？配第认为“土地是财富之母”，斯密甚至把土地作为产业价值的唯一源泉，这都是因为土地能够为人类的生存提供保障。但是工业革命后，人们的生产不再以农业为主，生产要素也就由土地为主导转向以资本、技术和土地共同主导，而且随着科学技术的发展，土地在工业生产中的重要性越来越小，特别是土地生产的替代物或人工合成食物的出现，有些人误认为土地为社会提供食物的首要功能将会淡化。其实，这种怀疑是没有道理的。无论如何进步，人类如何进化，技术如何先进，都不可能取代土地为社会提供食物的功能。

　　二是对我国来讲，人地矛盾比较尖锐。1952年我国人口总数为5.75亿人，到1997年底，我国实际人口达12.36亿，45年间增加了6.61亿人。另一方面，从建国到1995年，城市化水平仅由10.6%提高到29.04%，46年间提高不到19个百分点，远远低于80年代初世界平均40%的水平。据估计，农村富裕劳动力高达1.2亿。与此相反，我国的耕地却日渐减少。随着我国人口进一步增多和耕地进一步减少，人口与耕地的逆向变化，不可避免地导致粮食供给压力增大，从而促使政府必须把保证粮食供给作为首选目标。因此，我国在1978年，开始推行家庭联产承包责任制正是迫于食物短缺的压力，1995年和1998年再次强调家庭承包经营的长期性和稳定性也是为了调动农民生产经营土地的积极性，提高土地产出率，确保承包土地能为社会稳定提供食物。

　　2.家庭承包土地可以为农民提供稳定的就业机会。一方面，由于我国农村劳动力资源非常丰富，净剩余就有1.2亿人，而且许多有承包地的农民，也处在“吃不饱”的状态；另一方面，城市工商业无法承纳如此庞大的农村剩余劳动力。这些人只能通过细化土地，即所谓“三个人种一个人的地”，来保证就业。这种“超小化”的承包地，成为农民的基本生产资料，这种生产资料与农民一结合，便构成了个微观市场经济主体，从而演变成了农民的就业岗位。承包土地的这一功能，在城市工商业不能提供足够的就业机会前，不会自动消失。

　　3.承包土地的社会保障功能。农民与城市有所不同，其主要收入来源是土地，而城市居民在改革前，则是通过对国家作贡献，国家承诺其社会保障，改革后则通过个人与国家、企业共同出资建立社会保障基金来保障，从而使职工逐步走出了是“国家人”的国家保障体系。农民则正与此相反，一直没有明确的社会保障体系。在建国初期，实行土地个人所有制，农民就以土地为社会保障；初级合作社和高级合作社以劳动报酬和土地股权的分红为生存保障；人民公社时期，其保障体系是公社这个大集体，农民对公社的依附，其实就是对生存保障体系的一种依赖，与改革前城市居民以国家为保障体系一样；分田到户以后，农民对承包土地没有所有权，但是有经营使用权和剩余产品的索要权，承包土地维持了农民生老病残的保障需要，从而农民的生存保障从公社又转向了土地，承包土地从而既是生产手段，又是农民的生存保障工具，具有不可替代的保障功能。

　　4.承包土地的经济功能。承包土地如果剥出其社会各方面的功能，在市场经济条件下，只是一种生产要素而已，和资本、技术、劳动力一样，是进行生产活动的基本资料。作为生产要素在与其他生产要素结合进行生产，必然要取得相应的经济报酬。对承包土地的农户而言，其经济意义在于利用土地生产更多的有效益的产品。特别是现阶段，农民解决了温饱问题，粮食供求基本平衡时，承包土地的经济功能突显，目前是大多数农民致富的主要途径。

　　5.承包土地的政治稳定功能。一是对于国家来说，必须要求土地为全国提供稳定的食品供给；二是必须保证承包土地为农民提供就业机会。