实行土地用途管制是保护耕地的重要措施。土地用途管制是在依法认定土地现状用途的基础上，编制土地利用总体规划，明确土地的预期用途和土地使用条件，对土地用途的变化进行管制，严格控制农用地，特别是耕地转为建设用地。确立土地用途管制制度的目的，是保障土地资源的合理利用和优化配置，促进经济、社会和环境的协调发展。土地用途管制制度的核心，是依据土地利用规划对土地用途转变进行严格控制。

（1）我国土地用途管制的目标

①土地利用整体效率最大化

效率是指资源的有效使用和有效配置。土地作为稀缺的不可移动的资源，其有效配置可从两个角度来考虑：一是从土地使用者角度，二是从社会或宏观控制者角度。土地用途管制既考虑了每一个土地使用者的切身利益，又从宏观上考虑了社会整体利益，从二者的结合上追求土地利用的经济效益目标。

②保护耕地

当前，保护耕地和保证粮食安全是我国最大的战略任务。目前，我国土地用途管制的核心目标是严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，实施耕地占补平衡，对耕地实行特殊保护，确保耕地总量动态平衡。

③消除土地利用中不利的外部影响

土地利用具有明显的社会性和外部性，土地用途管制作为一种政府行为，可根据土地资源的自然特性、经济和社会条件，就要合理地划分土地用途区，对每一用途区的土地使用类别、使用条件、使用强度等加以规定和限制，促进生态平衡，现土地的可持续利用。

（2）土地用途管制的特点

①强制性。我国实行的是社会主义公有制，土地用途管制正是基于土地的特性、土地国情、市场失灵及人口、资源、环境、发展的关系而提出的，通过强有力的行政、法律、经济、技术等措施确保其实施，带有明显的强制性。

②系统性。土地利用系统属于典型的自然一经济一社会复合系统，要保证其持续利用，需采取多种手段、从多个角度加以管制，并需多部门协作。只有加强系统管制，才能增加土地利用系统的自组织性和有序性，使土地利用系统的整体功能最佳。

③行政性。各级人民政府是实行土地用途管制的主体。要求必须由各级政府来实行土地用途管制，各级政府的土地管理部门具体代表政府行使用途管制权力。

（3）土地用途管制的内容

①《土地管理法》科学地将我国土地分为三大类，即根据土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。

②《土地利用现状分类》将我国土地，分12个一级类、57个二级类。其中，土地利用一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。

③国家对土地用途变更进行监测。

④国家通过土地利用年度计划和农用地转用许可，严格限制新增建设用地，特别是耕地、林地等农用地转为建设用地，控制建设用地总量。

⑤实行土地利用监督管理。

⑥对违反土地利用总体规划的行为进行严格查处等。