在国家标准《城市公共交通常用名词术语》中，将城市轨道交通定义为“通常以电能为动力，采取轮轨运转方式的快速大运量公共交通的总称。”一般包括地铁、轻轨列车、有轨电车等。在国际上，轨道交通没有统一的定义。在中国，随着区域经济和城市群的发展，人们又把连接这些地区的城际铁路和铁路客运专线也惯称为轨道交通。然而，本文仅指城市城区的地铁、轻轨列车等等。城市轨道交通具有高速、安全、准时、载客量大、不受外部气候条件限制及能够减少城市污染等特点，所以，城市轨道交通成为当今各国解决城市交通拥挤最有效的手段。同时，已经发生的城市轨道交通突发事件，也使城市轨道交通的公共安全问题成为理论界和实务界关注的焦点。

　　笔者提出“安全反恐建设”的概念是对“‘有事’处突、‘无事’防范”的安全防范建设的系统功能的归纳，该建设的基本任务就是日常安全防范，重点任务定位在恐怖袭击等突发性事件的一线处置。把“反恐”单独提出来主要是为了对突发事件进行强调。要对轨道交通安全反恐建设进行规划的意义也是比较明确的：第一，轨道交通安全的特点和重要性是必须认识的，“预则立，不预则废”，进行科学规划是必须的。第二，按照“同规划、同设计、同建设、同验收、同使用”的原则，在进行轨道交通建设规划的同时应当考虑到公安保卫这一块，避免改建、补建或重建的浪费。

　　一、城市轨道交通安全的特点

　　城市轨道交通由于其自身特有的密闭性、高速性、容量大、系统复杂等特点，其安全也呈现出不同于其他交通工具的特点。

　　1、由于自身的特点而形成的脆弱的抗风险能力

　　轨道交通的列车、车站、区间隧道等等具有高速性、场地狭小、密闭程度高、容量大等特点，城市轨道交通的安全性和可靠性远远高于其他交通方式，但是轨道交通的抗风险能力比较脆弱，一旦发生突发事件，其后果往往是灾难性的。

　　我们可以从生存保障系统来看，轨道交通是相对独立的封闭式高速运行系统，其通风、照明、运行等均需借助电力系统通过专用设备提供保障，多个系统紧密相连，构成轨道交通生存链，同时也增加了系统的复杂性，对设备和人员的要求就更高，而其中任何一部分出现差错，就会导致功能丧失，直接威胁乘客安全。如瞬间大客流、高空坠物、行人卧轨、失火、大面积停电等日常安全事故就可能造成重大损失，乃至群体性灾难。因此，这也是其成为恐怖袭击目标的重要因素。

　　2、安全事故的影响范围宽广，往往易造成灾难性后果

　　城市轨道交通一般处于大城市或特大城市的市中心或商圈地带，客流比较集中。同时，城市轨道交通不但与城市通讯、供水、电力、燃气、排污等管线交错，而且或上或下穿行于城市高层建筑、交通道路或河道之间，一旦发生爆炸等恐怖袭击，不仅造成直接伤害，而且影响周边设施、人群。人们在慌乱逃生中还可能出现各种不可预知的事件，极易引起更大范围群众拥挤踩踏死伤、水电供应中断和漏电、洪水涌流等新的次生灾害，导致城市运作瘫痪等灾难性后果。

　　3、城市轨道交通营运点多、线长、面广，人口流量大，安全防范难度大

　　正因为城市面广，交通拥堵，才会有城市轨道交通的建设。城市轨道交通往往把一个城市的政治、经济、文化、生活等地理区位场所连接起来，密集的轨道路线多穿行于党政机关、金融机构、交通枢纽和居民住宅区等区域。由于客流量大、站点多、线路长，安全防范成本高、难度大，特别是人员安全检查的巡逻密度较低，容易形成安全防范的死角和盲区。以重庆城市轨道交通为例，仅轨道交通二号线日客流量3—4万人次，最大客流量超过7万人次/天，预计至2012年，重庆市轨道交通一、二、三、六号线将投入运营，总长82公里，预计日客流100万人次。由于轨道交通运营线路不断增加，警力增长无法与轨道交通发展速度相适应，加之面临的治安形势越来越复杂，警方不得不将驻站式管理改为流动式管理或者压缩驻站民警编制，影响阵地控制、快速出警。此外，轨道交通是一个相对密闭的专用轨道系统，特别是地下轨道系统的通风管道系统比较脆弱。一旦发生突发事件，就会出现“点堵线瘫，线瘫面乱”的严重情况。

　　城市轨道交通旨在解决城市人口众多导致交通拥挤问题，为城市面积较大的公众快速出行提供便捷服务，因此，公众性、流动性和便捷性是轨道交通的本质特征。如果把安全防范的程序做得像机场安检一样细致、繁琐的话，就现有的技术和力量而言是无法在短时间内完成的；不能给公众带来便利反而增加其出行的冗繁，违反城市轨道交通建设的初衷。正如北京一位轨道交通安全保卫工作负责人说“如果真是到了那种地步，地铁趁早关门得了”。因此，轨道交通的本质也决定了其安全防范的难度之高。

　　二、当前轨道交通安全反恐建设方面的困境

　　比较突出的几个问题表现在：

　　1、轨道交通安全反恐建设规划滞后于轨道交通建设总体规划

　　轨道交通安全反恐建设规划应当与轨道交通建设总体规划同步进行，保证与轨道交通“同规划、同设计、同建设、同验收、同使用”，一则向轨道交通的运营同步提供可靠的安全保障；二则避免建成后改建或补建等重复浪费，实现在整个轨道交通体系下考虑安全问题。必须在“五同步”原则下通盘考虑轨道交通建设总体规划。

　　重庆市轨道交通已建并投入运营的较新线在规划、设计时没有考虑公安工作的需要，对于公安工作的基础设施如办公用房、监控通讯没有根据安全反恐需要进行规划设计，致使安全反恐工作很难开展。其他后建线路应当汲取这个经验，应当在总体规划的同时制定相应的安全反恐建设规划。

　　2、安全反恐配合机制衔接困难

　　安全反恐机制必须要有明确的权责体系和信息共享机制。目前，轨道交通公安保卫部门和轨道交通营运机构之间的配合机制，以及突发事件出现后各单位的配合机制都相对缺乏。这不但影响平时的日常防范工作，特别是在突发事件的快速处置上会受到严重制约。在指挥中心建设上表现比较明显，公安指挥中心要想运转得好，对于突发事件能够及时做出处置的前提是，要与地铁公司的运营系统在一个平台上操作，这在理论上容易，实际上难以操作。从理论上说，在一个平台上建设很容易，从技术上来说也不难，但难在如何跟地铁系统进行衔接，涉及到机制问题。如果网络之间的衔接多倒一次，就会出现时间上的问题。这个问题还需深入研究。

　　3、网络通信系统存在诸多不足

　　网络通信系统的互连互通是整个轨道交通系统的“神经系统”，信息的快速传递是快速发现、处置的基础。

　　轨道交通公安保卫部门建立了无线通信系统，开设专门频率，基本解决了公安执勤巡逻无线通讯的需要。但为了防范和处置恐怖活动、突发事故，还应该考虑如下几个方面：第一，从保密角度出发，公安工作的保密信息可能泄漏；第二，能不能达到省厅市局在必要时直接指挥现场警员的要求；第三，现场的警员、轨道运营公司职工之间能否互连互通。当前的无线通信系统还很难达到如上几方面的要求。应通盘考虑如上几个因素，建成公安专用有线无线通信网络系统，形成有效的信息共享机制。

　　4、组织机构、人员配备的质量和数量离安全反恐实际需要还有很大差距

　　轨道交通安全反恐离不开完整的组织机构，包括公安和轨道交通运营公司内部保卫部门。公安组织机构应当是主力，但是目前轨道交通公安保卫部门设备装备、基本的战斗单元——派出所的设置还不能完全满足安全反恐的需要。面对安全反恐处突新形势，还缺乏反恐专业人才和队伍，民警在专业知识、专业技能方面还比较欠缺，更缺乏电脑三维模拟演练、反恐处突与有公共参与的实践演练。

　　三、轨道交通安全反恐系统构成

　　轨道交通安全反恐建设如何进行？根据危机管理、安全防范理论，我们认为可以规划为七大系统：

　　1.指挥系统；

　　2.安防系统；

　　3.应急疏散系统；

　　4.网络通信系统；

　　5.网络安全保障系统；

　　6.后勤支援系统；

　　7.力量保障系统。

　　指挥系统

　　轨道交通公安指挥系统是轨道交通安全反恐系统的指挥中枢。该中枢是指挥各类轨道警务活动，特别是处置突发事件的人机结合的一个实体。指挥系统由人员、设备、场地和综合管理制度组成。它是收集、综合、处理、研判、存储各类警情信息、执法背景信息、警务活动保障信息，以及指挥决策人员作出决策与发布命令的地方。其目标是：收集、综合、处理、研判、存储情报信息；辅助决策；发布命令指令。

　　主要包括如下方面：

　　指挥系统的各子系统。包括：信息收集子系统及信息数据库；信息传输子系统；信息处理子系统；信息显示子系统；智能辅助决策子系统；指挥调度子系统；

　　指挥系统辅助设施。是保障智能化指挥中心的各种电子设备正常运行，维持指挥、值勤、维护、保障人员正常工作必不可少的支援、保障设施。包括：指挥中心大楼；其他辅助设施；环境工程性辅助设施、技术支援性辅助设施、保障防护性辅助设施和生活服务性辅助设施。指挥机构和人员。

　　安防系统

　　安全防范系统是以安全防范技术为先导，以人力防范为基础，以技术防范和实体防范为手段，建立一种具有探测、延迟、反应功能且各功能间有序结合的安全防范服务保障体系，在日常安全防范和反恐处突中能起到很好的预警和防护作用。包括：图像监测与控制系统（视频安防监控系统VSCS）；空气监测与控制系统；安全检查系统；重要设施物防系统。

　　应急疏散系统

　　应急疏散系统是在突发事件发生后处置环节重要的系统，基本上觉得事态的扩展范围。其目标是：抢救生命；有秩序疏散处于危险中的人群；防止事态进一步恶化。包括：轨道交通基础设施建设；应急疏散救援的设备器材；专业应急疏散救援队伍。

　　网络通信系统是整个系统的中枢神经，是信息传递的重要途径，因此，这是整个系统的核心部分。其目标应当是：

　　1）网络通信系统应建成一个高可靠、易扩充、保密性强、组网灵活和相对独立的专用综合数字通信网，并能利用各专业网络系统的资源。

　　2）网络通信系统能形成地面、地下立体覆盖。公安专用网络通信系统能够满足公安指挥调度、救灾抢险、处置突发事件、社会治安的需要。

　　3）在公安轨道交通分局指挥中心以公安计算机网络为依托，以实现公安信息全网共享为最终目标，在公安轨道交通分局指挥中心建立综合数据库。

　　4）建立标准化、可扩展的网络通信系统，满足不断发展的计算机网络以及信息系统对数据、语音、图像的传送需求。

　　此系统包括：公安有线/无线通讯系统，金盾工程为基础的公安专用网络通信系统。

　　网络通信系统的技术都是比较成熟的，关键是资金和机制的问题。

　　网络安全保障系统

　　把网络安全保障系统作为一个独立的系统专门提出来，有重大作用和意义。网络安全是目前世界性的难题，这是进行规划时应有的前瞻性考虑。其目标是保障轨道交通系统计算机信息网络的安全，保障轨道公安系统的通讯安全。具体包括：计算机信息网络安全保障（计算机信息网络安全技术；计算机信息网络安全管理；计算机信息网络安全防护等级；利用安防系统保护各计算机网络的物理硬件不被破坏）；警务人员专用通讯系统安全保障。

　　后勤支援系统

　　后勤支援系统目标是满足轨道交通公安保卫部门日常办公需要，满足轨道交通公安保卫部门安全反恐需要。具体包括：警务人员的值勤和备勤用房；警务工作装备和车辆；警务经费。

　　力量保障系统

　　安全防范是技术防范和人力防范的结合，轨道交通安全反恐的力量保障系统是人力防范系统的集中表现，主要涉及安全保卫机构的设置、安全保卫人员的配置问题。

　　机构设置、人员配置方面应坚持统一、精简、高效的原则。具体包括：轨道交通公安保卫机关内设机构的设置；派出所、警务室的设置；警力编制。

　　四、结束语

　　目前国内只有《地铁设计规范》对于城市轨道交通自身运行安全方面制定了国家标准，而轨道交通安全反恐建设还没有一个行业标准，以上提出了七大系统建设，下一步设想就是看能不能将其细化，制定一个可供行业内参照执行的建设标准。这是一个系统的工程，非一个人、一个小组能完成，需要行业内外的各方面支持。

　　轨道交通安全反恐工作是一项复杂、系统的社会安全防范工程，需要各种力量的组织和配合。包括恐怖袭击等突发事件的不可预测性进一步增加了轨道交通的安全防范的难度，我们不奢望从根本上消除恐怖主义，那也不是我们主要的工作。我们能做的就是科学、有效的把不可预测性给公共安全带来的威胁控制到最小，对公共安全所造成的影响和后果才是我们关注的。“轨道交通不是恐怖主义的战场，而应当把所有危险和威胁挡在或赶到地铁外面去”是应当具有的安全防范理念，从而保障轨道交通和谐有序发展，为民众提供便捷、高效的服务。