设施不足、水源短缺和水环境污染是困扰我国城市社会经济发展的三大问题，但在不同的历史时期有其不同的特点。新中国成立以来可大致划分为四个阶段，不同阶段有不同的主导战略。

　　第一阶段（l949-1957）：社会经济处于战后恢复和随之而来的大发展时期，城市化水平以年均4.8%的增长率快速提高，从而导致的主要水问题是供水设施能力严重不足，无法满足快速增长的用水需求，而城市水源却很丰富。因此，当时的主导战略是“以需定供，大力开源”，其目的在于通过加大供水设施的能力建设解决缺水问题。

　　第二阶段（1958-l978）：社会经济经历了20年漫长曲折的徘徊过程，城市化水平年均递增率下降为0.7%.由于大跃进运动的影响，l958年出现用水需求急剧增长的状况，设施型缺水矛盾明显加剧，于是在l959年国家首次正式提出了节水问题。这一时期的主导战略是“开源为主，提倡节水”，把节水作为缓解缺水矛盾的辅助战略。

　　第三阶段（l979-l988）：社会经济处于改革开放的快速发展时期，城市化进程明显加快，城市化水平年均递增率达到3.3%，用水需求明显加大，缺水问题更为突出。缺水的原因从单纯的设施不足逐步扩展到与水源短缺并存，节水工作受到更广泛的重视。1981年节水被提升到与开源并重的地位，这一时期的水战略特点是“开源与节流并重”。节水的目的由单纯“弥补开源不足”逐步向“弥补水源不足”转移。

　　第四阶段（1989-l999）：国民经济经过调整后进入相对稳定的发展期，城市化进程有所放慢，城市化水平年均递增率降至1.7%，但用水需求仍在持续增加。继许多城市经历了设施型和资源型缺水后，一些城市又面临着污染型缺水问题。虽然供水设施不足的矛盾近年来有所缓解，但水源短缺和水源污染引起的缺水问题却日益突出，人们越来越感到“开源与节流并重”的战略也存在一定的局限性，因为有的城市己无“源”可开，有些城市虽然有“源”但己被污染。于是，人们又提出了“开源、节流与治污并重的战略”。

　　可能面临的三大挑战加速推进城市化是我国实现第三步战略目标的重要战略措施，根据中国工程院《中国可持续发展水资源战略研究》成果，在2050年前后，我国人口达到高峰时，总人口为16亿左右，届时城市化水平将可能超过60%，也就是说全国约有10亿人口将在城市工作和生活。与此相关的城市用水需求及污水产出量将大幅度增加，并由此产生许多新的问题，进而使城市的可持续发展面临三大挑战：

　　一是水资源的供需矛盾将进一步加剧。1997年我国的城市化水平是30%，城市人口为3.7亿，用水总量约630亿立方米。据预测，到2010、2030和2050年，城市化水平将分别达到40%、50%和60%，城市人口分别为5.5亿、7.5亿和9.6亿，相应的需水量将分别增加到910亿立方米、l220亿立方米和1540亿立方米左右。换言之，21世纪全国新增的用水量将主要集中在城市地区。这是一个必须引起严重关注并必须认真加以解决的问题。

　　当前我国城市供水水源的主要特点是，南方城市的水源比较丰富，且以地表水为主；北方城市的水源相对匮乏，且以地下水为主。就全国城市总体而言，在新老城市及其邻近地区增加开发300亿至400亿的水源来满足2010年、2030年、2050年的用水需求，并不是没有可能；但具体到水源比较短缺的北方，尤其是华北地区，有些城市现状水资源己“入不敷出”，仅靠传统方法开发当地的传统资源（地表水和地下水）是根本无法满足该地区城市用水需求的，必须寻找新的策略、新的方法和新的“资源”。

　　二是水源水质的保护难度将进一步加大。l997年全国建制市污水排放总量大约为351亿立方米（若加上未统计的建制镇排水量估计有450亿立方米左右），而集中处理率仅为13.4%。大量未经处理的城市污水直接排放造成城市水环境的严重恶化，近90%的水源水质遭受了不同程度的污染。预计到2010、2030和2050年，全国城市的污水排放量将分别增加到640亿立方米、850亿立方米和1080亿立方米，这对水源保护将带来巨大压力。这种压力主要是来源于投资不足。据测算，如果要保护城市水源并逐步改善水环境，必须加大污水处理力度，2010、2030和2050年城市污水处理率至少要分别达到50%、80%和95%，累计投资至少需要l.2万亿元。否则水源水质将继续恶化，直到完全丧失使用功能。其结果是“雪上加霜”，将进一步加剧水资源的供需矛盾。污染已成为我国城市供水的最大障碍。

　　三是水供给的安全性问题需引起警觉。与其它供水相比，城市供水对安全性的要求比较高，如对水量要求95%以上保证率，对水质要求符合生活饮用水卫生标准，对水供应要求每天24小时不间断等。根据这些安全标准，地下水以其水量稳定、水质好、水源近和处理工艺简单等优点而成为城市供水的最佳水源被广泛利用。但由于用水需求的不断增加和城乡用水的不合理竞争致使许多城市的地下水都处于超采状态，地下水用作为城市水源的空间受到了限制，于是人们便把新增的水源转向了地表水。许多城市实施了双水源供水，这对地下水源不足的城市而言，无疑是提高了水量的保证率，但与此同时，也降低了其它方面的供水安全性。一方面，地表水比地下水更容易受到污染，水源水质难以保证；另一方面，地表水源通常离供水点比较远，长距离输送增加了许多不安全因素。尤其是对于那些跨流域的远距离水源，其安全性问题更应引起重视。从这个角度考虑，在作城市供水水源规划时，还是应立足于多用当地水源，而将外调水作为必要的补充或应急，并做好调蓄以规避风险，提高城市供水的安全性。

　　新战略构架新世纪面临的三大挑战，涉及资源、环境、经济等许多领域的问题，这些问题的形成与发展有其历史的背景，但主要是在发展中产生的。因此，仅靠过去传统的战略，无论是节水辅助战略，还是开源与节流并重或与节流、治污并重战略等都不可能从根本上解决我国城市的水问题，必须解放思想，转变观念，以新的思路构架新的战略。为此，必须将“节流优先，治污为本，多渠道开源”作为城市水资源可持续开发利用的新战略。

　　提出“节流优先”，是我国水资源匮乏这一基本水情的客观要求，也是反对用水浪费，降低供水投资，减少污水排放，提高用水效率的最佳选择。据专家测算，我国水资源总量约为2.8万亿立方米，而实现可利用的水资源量仅为moo-9500亿立方米，预测到2030年左右，全国需水量将达到70004000亿立方米，己接近可用水量的极限。因此要实现建设部提出的城市未来新增用水量的一半要靠节水来解决的目标，力争将城市人均综合需水量指标控制在160m3/年以内，使我国城市总用水量在城市人口达到高峰期后得到稳定，必须调整产业结构和工业布局，大力发展节水型器具、节水型工业和节水型城市。当然，为了建立节水型的体制，还必须将“节流优先”的战略落实到实处，即投入相应的资金和高新技术。根据分析，预测2010年供水设施的单位投资约为8元/d，而节水仅需3元/m3左右，节水的投资效益比高达1：3.7.因此，增加节水资金投入不但为可持续发展所必需，而且具有显著的经济效益。

　　强调“治污为本”是保护供水水源水质，改善水环境的必然要求，也是实现城市水资源与水环境协调发展的根本出路。要充分认识到治污能产生改善环境，保护水源，增加可用水量、减少供水投资的多重效益，要把治污作为一项环保和“开源”的综合措施，以制度的形式长期不懈地坚持下去。在制定城市需水及供水规划时，供水量的增加应以达到相应的治污目标为前提，这个目标的基本要求是遏制水环境的恶化趋势，并力争逐步改善。也就是说，未来污水处理设施能力的增长速度必须高于供水设施的能力增长，并采取有效措施修复已经受到污染的城市水环境。要谨防一些忽视污水治理的城市因盲目“开源”而陷入用水越多，浪费越大，污染越严重，直到破坏现有水源的恶性循环。

　　重视“多渠道开源”既是水资源综合利用的需要，也是不同水工程技术经济比较和投资组合优化的需要。我国城市的缺水按其成因可分为资源型、设施型和污染型三种。在加强节水和治污的同时，开发水资源也不容忽视，但除了合理开发地表水和地下水等传统水资源外，还应大力提倡开发利用再生水、雨水、海水和微咸水等非传统水资源。经净化处理后的城市污水是城市的再生水资源，数量非常巨大，被称为城市的第二水源，可作为作物的灌溉用水、工业冷却水、城市绿化用水、环境用水和地面冲洗水等。通过工程设施收集和利用雨水，既可减轻时洪灾害，又可缓解城市水资源紧缺的矛盾。沿海城市则应大力利用海水作工业冷却水或生活冲厕水。华北及西北地区要重视微咸水的利用。每个城市在制定供水规划时，应对开发传统水资源和非传统水资源进行技术经济比较，以效益优先原则确定适宜的供水方案。

　　在社会主义市场经济条件下，贯彻实施上述战略需要一个基本前提，那就是就要建立适应我国国情的城市水市场机制，以便借助市场的力量和经济的手段促使水资源向高效率、高效益、低污染、低成本的方向配置，并最终实现合理用水、科学治水和依法管水。