摘要：在分析几种主要的火灾隐患形成原因的基础上，对重大火灾隐患整改的一些问题进行了研究，提出了建立火灾隐患整改长效机制的一些设想。

　　关键词：重大火灾隐患；整改；长效机制

　　1、重大火灾隐患的成因

　　1.1经济持续快速发展的不协调性

　　1991年以来我国经济持续快速发展，国民生产总值、固定资产投资和城镇人均可支配收入分别增加了765倍、1475倍和688倍。在社会物质财富急剧快速积累的时期，普遍存在片面追求经济发展，忽视消防安全的现象。地方各级党委、政府为了加快本地区经济发展速度，提高城市的建设规模和档次，力争吸引大批外地资金注入到本地区经济发展中来，都相继出台了一系列简化手续、特事特办等优惠政策，最大限度的放宽和降低了外地企业进入本地区的门槛。甚至在有些地方，政府为招商引资的工程命名为“市长工程、政府工程”等头衔加以重点保护和特别照顾，并还许诺可以先建设后办手续，更甚者为其全权包办。这种以牺牲安全为代价的财富积累方式形成了诸多难以整治的先天性隐患。另一方面，为满足不断提高的人民群众物质文化生活需求，各种市场、商场、百货超市、休闲娱乐场所大量涌现，而人们的安全意识淡薄，消防法制监督的滞后、消防投入的严重不足和经济利益至上的心理驱动，促使部分业主置消防安全于不顾，不择手段地去经营，带来了火灾隐患数量的大量增加，形成了经济发展与消防安全极不协调且十分普遍现象。从国家火灾统计年鉴中，火灾财产损失与GDP之间存在的相互关系也印证了这个事实。

　　1.2社会成员消防安全意识不到位

　　随着经济的快速发展，在城市区域面积迅速扩大、农村城市化不断加速的过程中，社会成员的消防安全意识滞后于经济发展的需求，是火灾隐患形成的重要原因之一，许多重大火灾隐患在建设之初都是规模较小、经济总量较少的单位或个体企业，随着企业的不断发展，规模渐渐壮大，经济总量急剧增加，而淡薄的安全意识造成业主们普遍忽视消防安全，消防规划的欠缺、消防设施的投入不能及时跟上，致使存在上述隐患数量越来越多，危险越来越大。例如河北廊坊的文安县左各庄，是目前华北最大的胶合板生产基地，起初是有数的几家生产企业，由于经济效益的示范作用及扩大生产规模的需要，带动了全体村民从事胶合板的生产、加工。由于村民的安全意识较差，没有整体的消防规划，形成了以家庭为单位的胶合板加工作坊，家家相连，生产生活在一处，其生产工艺、生产原料火灾危险性大，每到秋冬风干物燥季节常常发生火灾，消防部门不停的忙于救火灭灾。又如西安李家村服装城，这些市场初期都是由一个小小的零售市场逐步扩容成为大市场，业主将原2层建筑随意加建至5～7层，其耐火等级低，道路宽2m，无消防车通道，无水源，无防火分隔和间距，加之管理混乱，人员素质低，隐患较多。防火间距和疏散出口不足，电气线路零乱，使用液化石油气、土锅炉等。由于没有综合考虑市场的长期发展规划，在消防投入上更是严重短缺，留下诸多先天性火灾隐患，屡经治理，至今难以整改。

　　1.3公安消防机构的监督执法不到位

　　其实无论是消防法出台之前还是之后，法律法规都赋予了公安消防机构对社会各单位建设工程进行建筑工程消防设计审核的权利，应该说建审工作是从源头上进行安全把关，对整个消防工作具有决定性作用，但从诸多重大火灾隐患单位存在的问题不难分析出，建审、验收工作的源头关并没有发挥应有的作用，这其中有的是政府工程，行政干预过多而使公安消防机关无法实施严格意义上的执法。事实证明这种片面追求经济建设而牺牲消防安全形成的先天性隐患整改难度

　　相当大，有的甚至成为“死患”，例子不胜枚举；当然也有相当一部分隐患是由于个别消防监督人员政治、业务素质不高，责任心不强，精力外移，形成执法不严、处罚不力状态，更有甚者在执法过程中经不住各种利益的诱惑，对违法行为、火灾隐患睁一只眼、闭一只眼，搞权钱交易而形成的；有些消防部门内部人员业务和职业素质不高，可能面对领导压力，人情关系或金钱诱惑，而放松对建筑消防设计的严格把关。同时也存在有些消防审核员业务不精，未能及时发现存在的设计问题。还有一些边远山区，由于经济不发达，消防监督人员人数少，点多、面广，工作力度不够，检查不到位，致使一些存在的违章建筑、装修不能及时发现。

　　1.4责任主体的复杂性及技术规范的修订调整

　　由于社会主义市场经济体制的逐步建立形成，出现了多种经济形式并存的局面，国有、集体、外资、合资企业、民营个体经济竞相发展，一些企业实行承包，租赁经营，产权与使用权分离，在消防安全工作方面职责不清、责任不明、互相推诿，导致措施不落实、消防安全管理工作出现空白。有的在同一建筑物上存在多家产权单位和个人、同一建筑物上存在着多家使用、经营单位和个人。对于多产权、多经营、多使用性质的建筑打破了传统单一主体独立经营、使用的局面，其消防工作的开展涉及到多个经济主体的协调和合作，而消防疏散通道、防火分区和自动报警、自动灭火等消防设施具有共同性、系统性、完整性的特征。随着产权的分割，有的产权单位、个人只考虑自身的安全和需要或一味追求经济效益，将属于自己这一部分的公共疏散通道锁闭、占用、封堵。有的消防设施缺乏系统的维修保养，致使局部或全部瘫痪，形成新的重大火灾隐患。另一方面，有些重大火灾隐患的存在具有一定历史原因，20世纪80年代以前的建筑由于当初消防技术规范的不完整性及消防机构消防审批的把关不严，致使一部分场所消防条件存在着先天性的“畸形”，其后，同样由于GBJ1621987（2001版）《建筑设计防火规范》（以下简称《建规》）等技术规范的调整修订，使原本符合安全条件规定的单位成为隐患单位。如《建规》对公共娱乐场所的面积、设置楼层、自动消防设施要求的提高，使得一批公共娱乐场所成为隐患单位。

　　2、重大火灾隐患整改

　　2.1政府挂牌督办

　　政府挂牌督办是整改重大火灾隐患行之有效的重要手段，也是政府切实履行法定职责的具体体现。自公安部部署开展“火灾隐患大排查、大整改，保安全”活动以来，各地公安消防部门，积极提请地方各级人民政府对重大火灾隐患进行挂牌督办。据统计，全国省、市、县三级政府共挂牌督办3377处重大火灾隐患，截止今年4月底，已整改完毕1224处，责令停产、停业335处，其余1818处正在整改。根除重大火灾隐患，各地政府必须重视在先，政府重视与否，决定着重大火灾隐患整改的成功与否。据有关报道，某市为彻底根除一超市重大火灾隐患，市委、市政府、区委、区政府多次协调，仅2004年以来，就召开书记、区长、主管副书记、政法委书记、公安局长、法院等单位的法人代表参加的6次整改协调会，督促火灾隐患的整改，果断作出决定，对重大火灾隐患单位进行强制限期停业整改。相反，有些地方政府对安全只重视在口头上，遇到具体问题总是考虑方方面面的困难和问题，使隐患一拖再拖，以至养患成灾，近期湖南常德发生的事故便是例证。

　　如何使这种有效的手段成为固定的治理隐患方法，已有建议对消防法的政府责任规定进行修订，使之具体、明确和便于操作，形成政府法定职责，减少对行政职能部门的干预，不因社会稳定、人员就业、资金的筹措等具体困难而随意取消或“变形”。

　　2.2强化消防宣传和新闻监督

　　消防宣传工作在整个消防工作中应该占有十分重要的地位，这是由于其具有的特殊的功能作用所决定的。消防宣传是提高全社会的消防安全意识的重要手段，普通社会公民消防安全意识的形成、素质的提高、消防安全常识的获得，主要通过消防工作者的消防知识宣传和身边发生的火灾事故反面教育来实现。公民具有较强的安全意识，在其日常工作、生活等各种活动过程中会减少许多无意识的危险、违法行为，对火灾隐患的形成起到釜底抽薪的作用。2003年2月2日黑龙江哈尔滨天潭大酒店特大火灾的发生，直接的原因便是由于其员工消防安全意识淡薄，酒店员工姚红薇使用汽油组分的燃油违章操作，在取暖炉未熄火的状态下加油，引发火灾事故，事故后分析，如果灾难就可避免。不可否认消防宣传在相当一部分地区的广大公安消防干警心目中还未引起足够的重视，虽然宣传、教育工作法律规定了相关职能部门的职责，上级机构不断要求加大消防宣传力度，但基层相当数量的地方公安消防机构主动联系协调，积极提供消防宣传资料工作的开展还不到位，表现在对消防宣传工作的重视程度不高，消防宣传工作开展形式单调、枯燥，仅满足于应付上级机关的要求，缺少认真谋划。在重大火灾隐患的整改过程中应强化消防宣传和新闻监督的作用，充分利用互联网和报刊、广播等主流媒体对存在的重大火灾隐患进行正反两方面的新闻宣传报道，引起社会各界的广泛关注，一方面对全社会的消防安全意识的提高起着积极的推动作用，另一方面将隐患单位的隐患及整改情况向全社会公开曝光，开展跟踪报道，提醒广大市民群众，对隐患单位起着禁示、督促作用，必将十分有利于隐患的整改。

　　2.3隐患整改的阶段性

　　去年以来，全国各地认真贯彻公安部对“政府挂牌督办的重大火灾隐患必须在年底前销案”的指示精神，各地在市委、市政府的领导下，主动出击，群策群力，多措并举地为重大火灾隐患单位“摘帽”、摘“黑牌”、摘“警示牌”，牌子摘了，政府、消防、企业三级领导也算是去了一块“心病”。但对于隐患的整改出现的一些问题令人深思，全国各地重大火灾隐患的“帽子”纷纷摘下，这顶“安全帽”真的可以摘下了吗？摘下来真的就安全吗？河北某县家具城在“政府工程”的旗帜下，未经消防机构审核、验收开始营业，形成了没有防火分区、未按规定设置自动报警、自动喷水灭火设施，主要承重钢构件未进行阻燃处理的重大火灾隐患，同样在上级政府的督促下，家具城增加了自动消防设施后（承重构件未做阻燃处理）政府便要求摘除了其重大火灾隐患的“帽子”，2005年4月家具城一家展厅发生火灾整个屋顶坍塌，损失惨重。如何正确看待某一地区存在重大火灾隐患？这些问题都应认真分析研究，不能为了“摘帽”而“消除隐患”。重大火灾隐患的限期整改是国家审时度势作出英明决策，也是克服部分地市在重大火灾隐患整改上拖、等、靠的一种有效措施和手段，鉴于重大火灾隐患整改上级机构有明确的整改时限，重大火灾隐患的整改不可能一次性彻底地全部整改完毕。应坚持实事求是的态度可以采取降级处理的方法，对隐患的整改客观上确实存在较大的难度，无法在短时间内解决所有问题的隐患单位允许其分阶段、分步骤地对隐患实施整改，经过一个阶段后，可以进行重大隐患的重新认证，摘除“帽子”。重大火灾隐患的整改采取降级处理是保证社会稳定，促进经济发展的一种权宜之策。隐患整改的降级处理是在具备一定条件的情况下，对重大火灾隐患降为一般火灾隐患的做法，不能滥用，防止部分单位蒙混过关，再次埋下火灾隐患“种子”。另一方面，应该明白政府挂牌、舆论监督等都是为了隐患的整改、保障安全而采取的手段，有些地区将存在重大火灾隐患同当地的公安消防机构评奖、评先进联系一起的做法有一定的欠妥之处，有可能导致基层为了“摘帽”而“摘帽”。

　　2.4强化隐患整改的法律手段

　　对重大火灾隐患整改难的现象做具体分析，有些隐患单位确实由于经营效益不理想，客观上存在整改资金难以筹措，而使隐患难以一时整改，或者是由于隐患的产生历史十分复杂，责任主体难以界定；但也有相当一部分是由于单位领导甚至是某些政府领导对安全重视程度不够，消防安全责任制不落实，致使隐患久拖不改，这时强化公安消防机构的监督执法手段对隐患的整改，显得尤为重要，应该说，公安消防机构的监督执法既是其职责也是消除火灾隐患的法律手段，但现实中一方面法律法规对消防安全责任制只进行了原则性规定，没有具体的、严厉的制裁手段，另一方面由于公安消防机构的特殊体制，从属于当地政府的领导、经费的制约、人事的考核晋升等，加之法律规定的不健全，执法力度显得十分乏力，该停停不了的现象时有发生。强化隐患整改的法律手段，首先要坚持“有法必依，执法必严，违法必究”的原则，严格行政执法程序，认真履行法律文书，同时应对法律规定的处罚种类、处罚程序等方面加以改进，使之成为固定的、长期有效治理隐患手段。已有学者建议在消防法的修订时考虑取消处罚的前置条件。

　　综上分析，重大火灾隐患的产生有其深层次的原因，历史上的、体制上的、法制上的、主观上的、客观上的等等，整改十分困难也十分复杂，且危害后果相当严重，但是保障人民的生命安全和经济的发展成果，解决重大火灾隐患的种种问题又刻不容缓，广大公安消防工作者应仔细研究，实事求是，将之作为一个系统工程，对有些解决重大火灾隐患行之有效的方法手段应加强利用推广，以期建立一套长期有效的整改隐患机制，切实保障人民生命财产的安全。