2010-01-18 11:26 【大 中 小】【打印】【我要纠错】
摘要：根据现代化建设“三步走”的战略部署，我国业已完成第一、二步战略任务，正在向第三步战略目标迈进。第三步战略阶段的目标是，至2050年，基本实现现代化，人均GNP达到世界中等发达国家水平。在现代化的过程中，我国在经济、社会和环境等方面都将面临着许多艰巨任务。
关键字：南水北调；工程；问题
根据现代化建设“三步走”的战略部署，我国业已完成第一、二步战略任务，正在向第三步战略目标迈进。第三步战略阶段的目标是，至2050年，基本实现现代化，人均GNP达到世界中等发达国家水平。在现代化的过程中，我国在经济、社会和环境等方面都将面临着许多艰巨任务：第一，保持经济快速增长。与发达国家相比，中国的人均GNP水平很低。只有保持经济的快速增长，才能迅速提高综合国力和解决发展过程中存在的各种问题。第二，大力调整经济结构。这是提高国民经济整体素质、增强国际竞争力的迫切需要。第三，促进地区协调发展，把地区发展不平衡控制在可承受的范围之内，逐步实现共同富裕。第四，大量创造就业机会。人口和就业问题是我国现代化建设面临的长期挑战。第五，提高人民物质文化生活水平。我国居民生活刚刚进入小康阶段，尚有数以千万计的城乡贫困人口。提高人民物质文化生活水平仍是一项艰巨的任务。第六，实现可持续发展。我国人均资源匮乏，人口增长、经济发展与资源、环境的矛盾十分突出，实现可持续发展迫切。
水是现代化建设一切方面的基础和前提。现阶段，我国现代化建设任务正面临水、石油和耕地等资源短缺的制约。其中，水对经济社会发展的制约作用将日益加剧。我国水资源总量居全球第6位，但人均水资源只有世界平均水平的1/4，是全球13个贫水国家之一。我国水资源不仅人均水平低，且时空分布极不均衡。合理开发并优化配置水资源是中国现代化的根本要求。
水是人类生存之须臾不可离、经济社会发展之必不可少的特殊商品，具有一般商品和公共产品的双重属性。合理配置水资源不仅关系到经济的持续发展，还关系到国家的政治统一和社会的稳定和谐，是一个极其重要的战略问题。
我国华北和西北耕地占全国的60%以上，人口占45%以上，GDP占17.27%（2000年），在全国具有重要的政治和经济地位。没有华北和西北地区的现代化，便没有全国的现代化。华北和西北又是中国严重缺水的地区，水资源总量不到全国的20%，人均水资源量仅为南方水平的1/3.水资源的短缺正在影响着华北和西北地区的工农业生产和人民的安居乐业。
实施南水北调工程，将较大地改善华北和西北地区的自然环境，缓解当地人地关系的紧张状况；有利于解决该地区严重缺水的局面，挖掘该地区的增长潜力，扩大发展机会，提高资源的配置效率，促进经济结构的战略性调整；对于保持全国经济的快速增长，实现全国范围内的结构升级和经济社会环境的可持续发展，协调地区发展，实现共同富裕并进而实现全国的现代化，都具有重要的战略意义。
南水北调工程是一项复杂的、巨大的系统工程，对经济、社会的发展以及生态环境的改善将产生深远的影响。实施南水北调工程，必须正确处理节水与调水、治污与通水、环保与用水、经济效益与社会效益的关系；合理协调调水区、受水区和输水沿线地区之间的利益关系，以及市场调节与政府规制之间的关系。
（一）以水资源可持续利用为指导，坚持先节水后调水，尽快转变水资源粗放利用、浪费严重的状况。
1.农业、工业、城市建设和生活用水普遍浪费严重，如不尽快改变，将严重抵消调水工程的经济社会效益
农业是消耗水资源的主要产业，但是水资源利用十分粗放。目前我国农田灌溉用水总量为3440亿立方米，占全国用水总量的66.5%，灌溉用水的有效利用率仅为30～40%，发达国家为70～80%；我国每立方水的粮食生产能力只有1公斤左右，发达国家一般为2公斤。
工业用水粗放和城市生活用水严重浪费的局面没有根本改观。工业用水效率相当低，我国生产1吨钢用水23～56吨，而美国、日本、德国所用水不到6吨。我国大部分城市工业用水的重复利用率仅为30～40%，日本、美国等国工业用水的重复利用率高达75%以上。我国城市供水管道的漏失率一般为5～10%，有的城市高达15%以上。水资源不足突出表现在城市。随着我国社会经济的发展，尤其是城市化水平的提高，淡水（主要是工业用水和生活用水）需求总量将会有较大增加。
面对水资源供给不足的矛盾，水资源的粗放利用和严重浪费状况亟待根本扭转，否则，南水北调工程无法正常发挥其预想的效果，水资源的可持续利用仍将面临长期的严峻挑战。
2.必须从思想观念和体制上实行重大转变，为水资源的可持续利用创造良好条件
我国水资源粗放利用、浪费严重的状况之所以长期难以扭转，主要原因在于陈旧的思想观念和计划经济下形成的水资源管理体制和经营机制。因此，要在认识上和体制上实行六个方面的转变：
（1）从认为水是取之不尽、用之不竭的，转变为认识到淡水资源是有限的，要引入市场机制，实行有偿使用，使水资源成为商品，实现可持续利用。当然，在商品化的过程中也要注意水资源是一种特殊的商品，要防止从一个极端走向另一个极端。
（2）从单纯防止水对人类的侵害，转变为在防止其侵害的同时，特别注意防止人类对水资源的侵害，实现人与自然的和谐共处。在重视水利工程建设的同时，更要重视非工程措施，加强科学管理。
（3）从重点对水资源进行开发、利用和治理，转变为在保护和改善生态环境的前提下，全面加强对水资源的合理配置、有效节约和合理利用。要优先保证生态环境用水，在此基础上合理规划和保障社会经济用水。
（4）从以需定供转变为“提高用水效率、保证供水”，按水资源供求状况确定国民经济发展规划和产业布局。要从粗放用水转变为高效用水，在农业、工业和服务业中加紧推广节水技术和产品，各行各业都要大力节水，提高用水效率。
（5）从“开源、节流、治污
资源供需矛盾日益尖锐，必须把节流、治污放到更加突出的位置，以保证城市水资源的良性循环。
（6）从计划经济条件下对水资源的多家分散管理，向市场经济条件下“地域水域相结合”的统一管理转变，根据不同地域和水域的特点，加强对全国水资源的统一配置、调度和管理。
（二）坚持先治污、先环保、后通水
1.要采取强有力的措施防止调水区水源受到污染
目前，南水北调东线水源区长江近岸污染加重，由于城市污水处理率低，大量未经处理的城镇污水直接排放江中，致使沿江主要城镇的近岸形成了至少560公里的污染带，远远高于1992年长江委调查的结果，给当地城市供水也造成了极大困难。水源区水体除了有工业废水和城市污水直接排放的污染外，还有血吸虫之类南方特有的生物污染的隐患，必须迅速采取治污措施，保证水源清洁，切实防范疾病随调水扩散。西线调水工程水源区，地处四川阿坝、甘孜地区，是长江上游，草原退化（面积已占可利用草原的近一半）、沙化、鼠害造成严重水土流失，不仅不利于涵养水源，而且严重威胁着长江上游的生态屏障。对此也应当引起高度重视，要未雨绸缪。
2.调水沿线和受水区同样存在严重污染和生态环境破坏问题，必须尽快解决
中线、东线工程沿线和受水区的污染和环保问题同样严峻。2001年8月初，淮河干流水质污染超标，原因是沿淮河各种企业，包括国有大中型企业和“十五小”企业的废水排放以及越来越多的城市生活污水和农药化肥，造成1.44亿立方米的污水源下泄。目前淮河劣于五类水的水质竟占到73.6%.国家环保局和国家计委等八部委核查，发现沿淮河工业结构性污染并没有从根本上扭转，特别是流域内的400多家造纸厂治理难度很大，极易造成污染反弹。按规划淮河流域内应该建成污水处理厂52座，至今仅建成11座。核查得出结论是淮河已丧失自净能力。为保证调水不受污染，调水沿线和受水区要对重点污染源严密监测，严格控制污水、废水排放标准。
3.在调水源头、沿线和末端以及流域上中下游实行协调行动，共同加大治污和环保力度
国家环保部门、水利部门和调水沿线各地政府应当密切配合，制定好并认真执行治污和环保的规划及标准，保证必要的人力、物力和财力，协调行动步骤，加大工作力度，尽快扭转水源区、调水沿线以及受水区污染加重和生态恶化的严峻局面。
4.防污减灾战略必须由“以末端治理为主”向“以源头治理为主”转变
由于工业结构的不合理和粗放型的发展模式，工业废水污染占据了我国水污染负荷的50%以上。国内外经验早已证明，传统的以末端治理、达标排放为主的工业污染控制战略耗资大，效果差，不符合可持续发展的要求。因此，必须大力推行以清洁生产为代表的污染预防战略，降低物耗能耗，提高工业生产的资源利用率，尽快淘汰高污染、高耗水的落后技术和工艺，从源头减少污染排放量。
（三）加强调水沿线的合理规划，促进沿线区域经济协调发展和可持续发展
调水工程流经区域广阔，随着水资源的重新配置，调水沿线的生产条件、生活条件和生态环境都可能发生新的变化。调水工程既有改善沿线经济社会发展条件的积极作用，也可能带来新的问题或消极影响因素，如沿线生态保护问题。为了促进调水沿线地区实现经济协调发展和可持续发展，应当注意把握好以下几点：
1.搞好调水沿线生态保护区的规划和建设
南水北调作为跨流域、长距离的巨大工程，沿线可能有国家级生态保护区，或生态环境十分脆弱的地区，通水后既会改善这些地区的水资源和生态状况，也可能由于人类活动的增加而带来一些负面影响。因此要切实做到趋利避害，维护好生态保护区，加快治理和恢复脆弱的生态环境。
2.处理好沿线泄洪、蓄洪区与小城镇建设、移民和发展乡镇企业的关系
我国近几年洪涝灾害频繁发生，除了天灾以外，很重要的原因是水利工程失修，加上泄洪、蓄洪区内建立了不少乡镇企业和民居，使洪涝灾害引起的经济损失加重。应当认真吸取这方面的教训，搞好泄洪、蓄洪区的规划和保护，把区内的民居和乡镇企业尽快迁出，并同小城镇建设结合起来，促使乡镇企业集中连片发展；同时要注意维护移民的切身利益，保证其安居乐业，防止其返回。
3.对调水沿线和受水区城市的高耗水工业及服务业要进行合理布局和有效控制
调水并不意味着沿线和受水区城市可以放手发展高耗水工业和服务业，国家应当引导高耗水工业尽可能布局在滨海地区，以便充分利用海水做工业冷却水。目前海水利用量很小，大有潜力可挖。城市不宜盲目发展洗车、豪华洗浴和高尔夫球场等高耗水服务业以及高耗水人造景观，缺水城市尤其应当加以控制。
4.缺水地区要大力普及农业节水技术，改变农业粗放用水状况
要从传统的灌溉土地转变为灌溉作物，增加必要的投入，继续研究、推广节水灌溉技术和设备，发展节水型农业，尽量减少传统灌溉方式的渗漏和挥发造成的水资源浪费。
（四）认真研究经济结构调整、扩大对外开放和申奥成功等新情况对水资源和调水工程带来的重大影响，及早采取对策
在更大范围内、更深层次上扩大对外开放，经济结构调整的力度将不断加大，国内外经济环境也将发生新的变化。申奥成功不仅给北京带来前所未有的机遇和挑战，而且其影响远远超出北京的范围。这些重大的新情况势必对调水工程产生直接或间接的影响，因此，从侧重防范不利因素、避免陷入被动的角度考虑，以下几点值得引起高度重视：
1.结构调整引起的产业迁移对水资源可能造成不利影响，要尽量加以避免在全国产业结构调整和西部大开发进程中，中东部地区某些高污染、高耗水企业和项目正在或将继续向西
西转移，不但可能加重西南丰水地区的水资源污染，威胁西部本以十分脆弱的生态环境，而且可能对西北严重缺水地区产生巨大压力。迁入项目地区要慎重选择，迁出项目地区要按国家规定对高污染项目进行治理或淘汰。
2.吸引外商直接投资要防范盲目引进高污染、高耗水项目
我国扩大对外开放和加入世贸组织，必将吸引更多外商来华投资，其中可能会有一些高污染、高耗水项目和产品向中国转移。国家有关部门应当按照可持续发展的要求完善外商投资指导目录等法规，并增加其透明度，各地应当依据国家统一法律法规筛选外商投资项目，防止盲目引进项目造成水资源和环境的破坏。
3.申奥成功对严重缺水的北京将增加巨大的、高标准的用水需求，对调水工程实施进度也会提出新的要求
北京缺水形势十分严峻，人均水资源量不足400立方米，仅为世界人均水平的1/30，在全世界120个国家的大都市中居100位以后。20世纪中叶以来，北京已发生了3次供水危机，据专家预测北京正面临第4次水资源危机的威胁：一是用水需求超出了区域水资源的承载能力；二是上游用水量增加导致入境水量急剧减少；三是水资源过量开采导致生态环境恶化；四是市内水污染不断加剧，造成水资源更加紧张。尽管北京将采取各种节水与挖潜措施，但是如遇到中等干旱年或特殊干旱年，到2010年缺水量仍将达到4.9～7.7亿立方米。考虑到申奥成功，各项有关建设的力度将迅速加大，用水量也将大幅度提高，因此，在今后几年里北京供水缺口将会更大。2008年奥运会期间，北京的用水量也会大量增加。加快南水北调工程进度，保证足够和清洁达标的水资源供给，将成为北京成功举办奥运会的重要条件。
（五）加快研究和积极探索市场经济条件下的水资源管理体制和水价管理体制
南水北调工程是从硬件设施上解决北方缺水矛盾的重大举措，无疑具有深远的意义。但是，要保证水资源的合理开发、节约利用和有效保护，还需要根据发展市场经济的新形势，对计划经济下形成的水资源管理体制和经营机制加以改革，为南水北调工程更好地发挥作用创造良好的体制条件。
1.加强对建立统一、规范、高效的水资源管理体制的研究和探索
现行水资源管理体制的突出弊端是，偏重行政手段和管理分散，难以应付缺水、浪费水和水污染的挑战。因此，要加强对目前水资源管理体制的改革思路的研究，包括如何对水资源规划、开发、使用和环境保护等实行综合性管理；如何在较大流域内建立统一的、有权威的水资源管理机构；如何主要运用法律的、经济的手段，并辅之以必要的行政手段，确保水资源的可持续利用等等。
过去计划经济下的调水工程都是国家财政拿钱，地方受益，几乎所有引水工程规模都比实际需求大1倍左右，造成投入大，浪费多，效益差。南水北调这样远距离跨流域的调水工程，也必然涉及水资源管理体制和水利现代化建设的许多疑点和难点，例如各大流域水资源统一配置、统一管理问题，水资源开发利用过程中的产权归属和产权经营收益问题，水权的分配、交换和定价问题，发展水市场和改善政府宏观调控等。这些问题都应该加强研究，以适应南水北调工程势对水资源管理体制改革的现实需要。
2.要加紧研究符合市场经济规律的水价管理体制
在发展社会主义市场经济的条件下，要充分发挥调水工程的功能与效益，还必须认真研究水权和水市场的问题。水价的形成既要反映水资源的稀缺性，使之有利于补偿供水设施投入成本，又要满足促进经济社会健康稳定发展的要求。水资源是一种特殊商品，具有基本必需品和公共产品的属性，合理配置水资源不仅关系到经济的持续发展，制造业产品的竞争力，还关系到国家的政治统一和社会的稳定。因此，要研究适当区分公益性用水和经营性用水的办法，以保证低收入群体的利益，并体现国家产业政策的导向，使水价能够起到鼓励节水、限制高耗水行业盲目发展的作用。还要探讨水价调整的科学方法，以及广泛征求各方面意见的有效途径。
（六）协调好调水区和受水区的利益关系
南水北调工程规模浩大，将改变沿线各省市的水资源配置状况，对当地经济增长、居民生活、社会发展和生态环境等势必产生多方面的重大影响，原有的利益格局很可能随之改变而需要进行必要的调整。尤其是中线、东线工程调水线路更长，建设规模更大，涉及沿线省、市、地区更多，调水产生的各种影响和相应利益调整将更为广泛而深刻。从总体上看，受水区是调水工程的主要受益者，而调水区是主要的付出者，调水可能对当地造成一定的利益损失，应当尽量加以避免，或对其进行必要的补偿。
1.对调水区可能受到的不利影响和利益损失要进行全面深入的调查论证，在制定工程规划时尽可能充分考虑当地的发展需要
调水工程将改变调水河段水资源的时间、空间分布状况，对当地和下游地区的发电、工农业用水、航运、库区移民、生态环境以及水文地质状况等，可能产生不同程度的不利影响。应当做到心中有数，合理规划调水量，并采取相应的避免措施和补偿措施。
2.国家应当按照发展社会主义市场经济的要求，运用立法和政策手段，弥补调水区付出的代价，协调好调水沿线各省市之间的利益关系。
3.受水区和调水区都要服从大局，做好利益格局调整的配合工作。
受水区应当具有高姿态，以互惠互利或对口支援等适当的方式支持调水区的经济发展。调水区要适应调水后的新情况，主动搞好本地经济结构调整。
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