确定土地权利归属是一项法律性、政策性极强的工作，涉及面很广。一方面，土地确权是一项政府行为，其结果具有法定性和权威性。即，依法确定土地权利的归属是保证土地登记公信力、保护权利人合法权益的基础，土地权利一经确定即受到法律的保护，可以对抗一切不法侵害。另一方面，我国土地权属状况十分复杂，确权工作量和难度极大。建国后，我国长期实行计划经济体制，片面地理解社会主义土地公有制，在土地管理中只重视土地的资源属性，忽略了土地的资产属性；只注重土地的使用管理，忽视了土地权属管理；加之我国地域辽阔，各地的情况千差万别，建国后经历过数次大规模运动式的土地调整，土地权属状况十分复杂，土地权属纠纷不断，使土地确权工作具有相当大的难度。

　　因此，土地确权工作不仅要求从事这项工作的人员具有较高的法律政策水平和处理实际问题的能力，依法确定土地权利的归属，同时还要充分注意我国土地管理发展的历史和土地利用现状。土地确权结果要在切实维护土地权利人合法权益的基础上，尽可能地全面考虑各方面的利益。要有利于维护社会稳定，保障土地的可持续利用。 在处理土地确权具体问题时，要坚持以下三项基本原则，即：城市土地国有化原则、国有土地所有权性质不可变更的原则、尊重历史、面对现实处理土地权属问题的原则。

　　一、城市土地国有化原则

　　城市土地国有化原则是确定国家所有权客体必须坚持的基本原则。1982年，我国《宪法》明确规定，“城市的土地属于国家所有。”完全排除了其他任何组织和个人拥有土地所有权的可能性。城市土地国有化是随着城市资本主义工商业的社会主义改造进行的，它包含以下两方面的含义：

　　第一，城市市区即建成区的土地属于国家所有。依据宪法，《土地管理法》进一步规定，“城市市区的土地属于国家所有。”因此，城市市区土地属于国家所有是由法律直接规定的。

　　第二，城市郊区中已经国家依法没收、征收、征购、征用为国有的土地属于国家所有。没收是指解放初期对地主及官僚资本土地所有权的剥夺；征收是指1982年《国家建设征用土地条例》施行前，国家依照法律规定的条例无偿地将公民或集体所有的土地收归国有的行为；征购是指1982年《国家建设征用土地条例》施行前，国家依照法律规定的条例有偿地征用集体或个人的土地的行为；征用是指1982年《国家建设征用土地条例》施行后，国家依照法律规定的条件将原属于农民集体的土地征为国有的行为。

　　值得注意的是，目前在城市建成区中仍存在未经征用而属于集体所有的土地，对这部分土地所有权的确定有两种意见。一种意见认为，凡未经办理征用手续的集体土地，其集体所有的性质不能改变。另一种意见认为，法律规定城市市区土地归国家所有，因而由原农民集体继续使用的农业用地，可仍属原农民集体所有；但建设用地则应归国家所有。

　　二、国家土地所有权性质不可变更的原则

　　国家土地所有权性质不可变更原则包括两方面的含义：其一，土地所有权的买卖、赠与、互易和以土地所有权作为投资，均属非法。现实中存在的土地所有权的转移只能是集体所有的土地经依法征用转归国家所有，而国家所有的土地不能转为集体所有。其二，国家所有的土地可以由农民集体长期使用，但不能因此而改变土地所有权的性质。

　　1957年《中华人民共和国水土保持暂行纲要》第十四条规定，“农业生产合作社如果愿意在国有荒山荒地，采用水土保持措施以发展农、林、牧业生产，可以提出使用土地的面积、界址和经营方案，经县人民委员会批准后长期使用”。开发国有土地，是使用国有土地的一种行为。有些地方曾有过“谁开发，谁所有”的提法，实际上与植树造林“谁种谁有”一样，不是指土地的所有权，而是地上财产的所有权，对于土地则是使用权问题。《土地管理法》曾规定，“开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用。”

　　1988年的《土地管理法》第二十四条规定，“国家建设征用的集体所有的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权”。对于国家建设征用后，由于种种原因又退还给原农民集体使用的土地，原国家计委、国家建委1973年6月在《关于贯彻执行国务院有关在基本建设中节约用地的指示》中指出：“对于征而不用、多征少用、早征迟用的土地，都应当退还当地人民公社和生产队耕种。退还时不要收回补偿费，但土地所有权仍属于国家。”这与1962年国务院对广西处理征用土地中有关问题的批复精神一致。就是说，已经征用过的土地，无论退还给集体或拨给其他农民集体使用，其国有土地的性质都不得改变。

　　三、尊重历史和现实，分阶段处理土地权属问题的原则

　　建国以来，我国土地所有权制度四次大的调整，即1950年土地改革、1956—1958年合作化、1962年“四固定”、1982年颁布《宪法》。因此，在处理土地权属问题时必须坚持尊重历史和现实、分阶段处理的原则。即在确权工作中，既要根据当时的历史条件和政策、又要充分考虑当前土地使用的实际状况确定土地所有权、使用权和土地他项权利归属，正确处理国家所有土地与集体所有土地之间、集体之间的土地所有权的归属问题，避免引起社会矛盾，要有利人民生产和生活。具体包括四方面的内容：其一，要正确处理国家所有土地与集体所有土地之间的土地权属问题；其二，正确处理集体之间土地所有权的归属问题；其三，分阶段处理国家建设征用集体土地和集体之间使用土地的土地权属问题；其四，国家所有土地的推定原则，即，不能证明为集体所有的土地归国家所有。