2．混合型监理模式的利弊分析

　　混合型监理模式在计划经济向社会主义市场经济转变过程中，在推行社会监理制度的初级阶段有一定的必然性和必要性。首先，当前社会监理单位的实力、监理人员的素质、合同、法律意识、组织协调能力、控制工程行为的水平与工程建设监理制度的要求还有很大差距。承包人对其接受程度、信任程度还不十分高。在这种情况下采取混合型的监理模式，建设方在一定程度上介入现场管理或部分地进行监理，给社会监理以必要的适当的支持，可部分弥补社会监理本身的不足，若操作得当，将有利于树立监理人员的权威。其次，虽然总监办公室、总监代表处由建设方组建，只要给予他们相对的独立性，与社会监理单位组建的驻地办公室在职能与分工上明确，并在一定程度上形成整体，作为独立的第三方，也比较容易与建设方沟通。

　　但这种监理模式具有明显的弊端：

　　第一，与现行法规不符。交通部<公路工程施工监理办法>第八条规定：“承担公路工程施工监理业务的单位，必须是经交通主管部门审批，取得公路工程施工监理资格证书、具有法人资格的监理组织，按批准的资质等级承担相应的监理业务”。由建设方任命的总监（或其代表）并不属于哪家具有法人资格的社会监理单位。同时，国家计委[计建设（1996）673号文]“关于实行建设项目法人责任制的暂行规定”第八条规定：“项目法人组织要精于。建设监理工作要充分发挥咨询、监理、会计师和律师事务所等各类社会中介组织的作用”。这不仅肯定了中介组织的作用，而且明确了项目法人组织运作的原则。

　　第二，不利于提高项目管理水平。据了解，目前很多的总监办（或代表处）的工作人员，是建设方临时从各地方、各部门抽调组建的，他们有的来自区、县养路部门，有的甚至第一次接触FIDIC条款，由他们组成上级监理机构来领导专业化的社会监理单位派出的机构，不能够充分发挥社会监理单位在“三控两管一协调”方面较成熟、较富经验的专业化水平。将社会监理人员降低为一般施工监督员，无法在合同管理上发挥其应有作用，项目管理水平也无法向高层次发展。<京津塘高速公路工程监理>开篇第一句便总结道：“遵循国际惯例的工程监理，主要的一点就是要确立监理工程师在项目管理中的核心地位”。FIDIC监理模式是一个严密的体系，三大控制是一有机整体，相辅相成。只注重质量监理，实际上是很难控制质量的。这种模式也不利于建设方从具体的事务中解脱出来，进而将重点放在为项目顺利进行创造条件、筹措资金、协调关系，以及对项目实施进行宏观控制。

　　第三，职责不清。这种模式的监理机构是由两个性质不同的单位组建的，一方是建设方，另一方是社会监理单位。他们在业务上又是从属关系或交叉关系，一旦有失，无法追究法律责任，即便是道义责任。除非是明显的个人失误，也会由于互相依赖、互相推诿而难以分清。

　　第四，权力分散。层次一多，权力便分散。不能政出一家，特别是意见不统一时，往往造成内耗，承包人也无所适从，有时还易于让承包人钻空子。

　　第五，效率低。混合型的监理模式在很大程度上破坏了监理工程师作为独立公正的第三方的身份，使监理工作本身关系复杂化。缺乏一致性，手续增多，造成办事效率不高。而在施工过程中随时都有新情况、新问题出现，他们亟需得到及时处理。否则将贻误时机，影响工程进展，对承包人也不利。

　　第六，不利于社会监理进一步推向市场。这种模式不利于建立一个真正由建设方、承包方、监理方三元主体组成的管理制度和以合同为纽带，以建设法规为准则，以三大控制为目标的社会化、专业化、科学化、开放型管理工程的新格局。在深度和广度上制约了社会监理单位的权力和管理水平的提高，也阻碍了我国工程与国际接轨的进程。

　　3．几点建议

　　鉴于目前建设市场正逐步趋向成熟，社会监理已有相当的经验，市场法规也比较配套，为更有力、更全面地推行工程建设监理体制，提出如下建议：

　　1）摆脱行政手段管理工程的模式，放手让监理工作。不再采用计划经济时期沿用的、以政府官员为首的工程指挥部的管理模式，也不设立以政府官员或业主人员为首的总监及相应机构。还监理权于合格的社会监理单位及其派出的机构和人员，使社会监理单位及其工程师充分负起合同规定的责任，享有合同规定的职权。充分利用其独立性和公正性，以合同及有关法规制约承包人和监理工程师，业主也同时受到相应的约束。运用法律、经济手段管理工程，保证合同规定的工期、质量、费用的全面实现。完善招投标制度，全面落实项目法人制度，完善合同文件，提高各方的合同意识、法律意识。

　　2）维护合同文件的法律性。建设方要求保质（或优质）、按期（或提前）完成工程，这是正常的，但应当在招标文件中考虑进去，在签合同时就把意图作为正式要求写进合同文件，并规定相应制约或奖惩条款，并在施工过程中严格执行，没有必要另行采取行政手段，在合同之外另行下达各种指令。应当指出，在施工中，在合同之外由建设方单方面另行颁发的惩罚办法是无法律效力的；提出高于合同文件的质量要求或提前工期，未经承包人同意，在法律上也是无效的；即使同意，承包人也有权提出相应的赔偿。这样便增加了监理工作的难度，有时还将使监理处于非常尴尬的境地。

　　3）在选择监理单位时，对监理人员素质的要求宜从高、从严。在签订监理服务协议书时，既要给予监理工程师充分的权力，也要规定有效的制约措施；在监理服务费上不要扣得太紧，要保证监理单位有较好的经济效益，监理人员享有比较优厚的待遇，有较强的检测手段，具有向高层次、高水平发展的财力。避免监理人员“滥竽充数”，监理单位“薄利多销”。消除无资格、越级承担监理业务的现象。

　　4）建设方应充分发挥自己的宏观作用。工程建设是一个复杂的过程，涉及工程技术、科学管理、施工安全、环境保护、经济法律等一系列问题，因此建设方的项目管理人员对项目建设只能进行宏观调控，保留重大事项的审批权（如重大的工程变更、影响较大的暂停施工、返工、复工、合同变更等），对于日常的监理工作，不宜直接介入，只对监理行为进行监督，支持监理工程师的工作。注意工作方法，在遇到工程中的缺陷时不宜不分青红皂白，对监理工程师和承包人“各打五十大板”。要明确承包人对工程质量等负有全部法律和经济责任。对工程施工的有关指示，一般应通过监理工程师下达，纯属建设方职能的除外。要保护监理工程师，只有对于监理工程师的错误指示和故意延误，才依照监理协议使其承担责任。让监理工程师真正成为施工现场的核心，而不要人为地制造多中心。

　　5）合理地委托监理业务。在日常情况下，可委托资质高的社会监理单位总承担全部监理业务，对于其中的某些专业性很强的工作（例如交通工程设施等），可再委托另外的社会监理单位承担（需征得建设方的同意）；也可委托若干个社会监理单位分别承担设计、施工等阶段的监理业务。

　　4．结束语

　　在从计划经济向市场经济的转变过程中，人们旧有的、传统的、习惯性的思维方式和工作方法，阻碍了监理市场的放开和发展，影响了社会监理单位走向真正从事全过程、全方位监理职能的进程。当前出现的混合型监理模式利小弊大，不利于两个转变的全面实施，应当尽快加以改变。为此，既要加强宣传，改变观念，也要有相应的行政措施。