采购实务：政府采购领域的职务犯罪预防

　　从1996年至今，我国政府采购制度改革已经走过了十三年的历程。十三年来，政府采购制度改革从试点初创到全面实施，不断发展壮大，采购规模由改革初期的十几亿元增长到2008年的5990亿元，占财政支出的9.6%。巨大的采购规模表明政府采购在国民经济中的地位日渐重要，在改革取得显著成效的同时，政府采购相关人员因商业贿赂等问题受到惩处的案例时有发生，政府采购领域的职务犯罪已成为不可忽视的问题，政府采购“阳光工程”正面临着各种腐败行为的侵蚀。了解政府采购的相关政策要求，研究分析政府采购领域出现职务犯罪的易发环节、形成原因、特点危害，有针对性地提出预防和治理的措施建议，对政府采购未来的健康发展，有效预防职务犯罪都有十分重要的意义。

　　政府采购领域易发职务犯罪的环节

　　按照《中华人民共和国政府采购法》规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

　　政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。政府采购主要分为三种模式，分别是政府集中采购，部门集中采购和分散采购。采购人在执行政府采购活动时，需要选择适当的采购方式，目前公开招标是政府采购的主要采购方式。除了公开招标之外，政府采购还有以下几种采购方式：邀请招标、竞争性谈判、单一来源和询价。

　　政府采购领域易发犯罪环节基本涵盖了政府采购行为的全过程。下面仅举其中两个例子。

　　比如有的采购人和供应商通过贿赂或者是恶意拆分项目等手段，在选择采购方式上采取对自己有利的方式，以达到规避公开招标的目的。如一些采购人为逃避公开招标，将原有的项目以种种不合理的理由进行拆分，使拆分部分金额少于公开招标限额标准，从而任意选择采购方式，甚至是供应商。

　　再比如有的代理机构抽取专家缺乏监督，造成个别专家频繁被抽取，供应商采取一些贿赂手段，使专家在评标活动中为某个供应商打高分，使其中标。2001年至2003年，广东省深圳市盐田区区直机关物业管理中心原副主任汪某利用职务之便，在盐田区政府采购中，采取提前透露评委名单、邀请特定公司推荐的人选作为专家评委等方式帮助有关企业中标，先后多次收受有关企业负责人贿赂共计人民币89万元。

　　政府采购领域的职务犯罪特点与危害

　　政府采购领域犯罪行为主要有以下三个特点：一是趋利性。政府采购活动中最主要发生的商业贿赂主要表现为两种形式：“投机型”，为一个中标项目进行贿赂，打一枪换一个地方；“铺路型”，提前进行“感情投资”，为今后中标创造条件。

　　二是形式多样。政府采购领域的职务犯罪行为形式多样，但就商业贿赂一项来看，除了回扣、佣金等主要形式外，还有假借促销费、宣传费、赞助费、科研费、劳务费、咨询费、佣金、赞助会议和展览活动等名义以财物进行贿赂；为相关人员及其亲属提供明显可盈利的商业交易机会等。

　　三是手段隐蔽。当事人往往采用“一对一”的单线联系的方式，互有暗示，心照不宣，“三人不谈事，两人不签字”，送钱给现金，送物带发票或直接送购物券，具有较强的隐蔽性。

　　政府采购领域的犯罪行为与其他领域的犯罪行为相比，更加损毁政府形象，影响力更大，破坏力更强。主要表现在：一是造成经营者之间的不平等竞争，破坏了公平竞争的良好秩序，使政府采购交易市场变成贿赂、人情及关系网横行的平台；二是妨碍了商品质量、价格、技术、服务等竞争手段重要作用的发挥，市场配置资源的作用失灵；三是增加了企业经营的成本，造成国家税收减少和公有财产被侵吞；四是严重败坏了社会道德和行业风气，损害了政府采购的形象；五是导致政府公共开支的效益被削弱，或者大打折扣；六是导致官商勾结，妨碍了法律政令畅通，诱发地方保护主义和部门保护主义，加剧社会矛盾，妨碍社会主义和谐社会的构建。

　　预防政府采购领域职务犯罪的对策

　　政府采购是政府施政行为的体现，其有效开展对国家宏观经济政策落实有着重要的作用。有效预防政府采购领域职务犯罪的对策可以归纳为设置三道防线：即从源头、过程和事后进行预防控制。源头防线———构筑法律体系，严格制度执行，使政府采购的相关利益人了解什么是可以做的，什么是不能做的。过程防线———控制政府采购的各个关键环节，通过制度设计，使各相关利益人在各个环节相互制约，从而无法随意改变采购过程和行为。事后防线———建立投诉质疑机制，加强监督检查，使受害人敢于申诉，并且申诉能够得到公正合理的处理，使举报人能够得到保护和奖励。

　　建立和完善制度体系。经过多年的努力，目前我国政府采购方面的制度框架已初步构建，有力打击了政府采购环节中的犯罪行为，有效遏制了形式多样的腐败行为。但随着我国经济的快速发展和政府采购规模的快速扩大，政府采购制度建设还与形势的发展不相适应，表现在两方面：一是针对政府采购领域犯罪行为的配套法规没有建立；二是现有的法规也遇到急需规范和解决的现实问题，迫切需要修改和完善。

　　因此，一方面要尽快推动建立政府采购领域防止商业贿赂等犯罪行为的配套制度。另一方面要尽快完善政府采购自身的法规制度。如：虽然已经实施了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，但对“备选投标方案”的提交情形以及备选方案的评审标准没有规定，这使得在实际工作中易出现漏洞和舞弊行为，所以，应尽快完善、出台、修改政府采购的法律法规体系。

　　完善政府采购领域防治犯罪行为的运行机制。要建立对社会代理机构和集中采购机构的监督制约机制，健全有效的评审专家管理机制，建立对采购人的约束机制和采购方式选择应用的行政审查机制，规范政府采购评标方法及政府采购合同的履约和备案管理。完善质疑投诉处理工作机制，加大惩处和责任追究力度。对纪检监察机关来说，要从职务犯罪行为多发易发的重点领域入手，深入开展调查研究，积极拓宽案件来源渠道，认真受理群众投诉和举报，运用各种途径和手段深入挖掘案件线索，严肃查办行贿、受贿和索贿案件，切不可搁置一旁。在查处案件的同时，深入剖析案件所暴露出来的问题，分析案件发生的规律，查找体制机制制度方面的薄弱环节，建章立制，堵塞漏洞，预防腐败再度发生。

　　建立政府采购黑名单制度。加强对政府采购定点供应商和代理机构的监督与管理，通过采购项目跟踪回访和市场暗访调查，对政府采购招投标活动中出现的“买标”、“卖标”、“串标”、“霸标”等问题，一经查实，对参与违法违规招投标的代理机构和具有商业贿赂不正当交易行为的中标供应商，要将其列入“代理机构和供应商黑名单”，除按有关法律法规处罚外，还按其情节轻重对其作出“降低其信誉等级”，“二年内不得参加政府采购活动”的限制性规定。

　　构建防治政府采购领域职务犯罪的监督体系。加强对政府采购活动的监督，构建以财政部门监督为主，纪检监察部门、审计部门监督为辅，群众监督、舆论监督和网络监督为补充的监督体系，实现监督主体的多元化。以监察部门为例，应重点监督政府采购和公职人员的行为，重点检查政府采购管理制度的完整性；检查政府采购目录编制的合理性；检查政府采购预算编制、执行情况；检查管理机构与执行机构分设情况；监督招投标程序的合法性；监督开标、评标、定标过程及招标后续采购活动情况；及时纠正招标采购工作中不符合规定的行为；监督评标过程中“废标”的处理情况；依法处理参与违法事件人员，追究相关当事人的责任；依法查处领导干部违反规定干预政府采购活动的行为等。

　　从思想上加强反腐倡廉教育，杜绝犯罪行为的发生。开展理想信念和廉洁从政教育，组织政府采购相关人员认真学习党内法规和国家法律法规，加强党性修养和从政道德修养，增强法制观念和纪律意识，打牢廉洁从政的思想政治基础。要加强政府采购从业人员的职业道德教育。充分运用各种载体，广泛宣传党和国家治理政府采购领域犯罪行为的方针政策，进行法律法规教育；通过邀请专家授课、干部培训等方式，进行遵守党纪政纪、严明法律、艰苦奋斗、诚实守信教育。

　　提高政府采购电子化信息管理水平。积极利用信息手段，实施政府采购在线监督，确保政府采购的公开、公正、公平。

　　作为公共财政的重要组成部分，政府采购在规范预算单位采购行为、提高财政资金使用效益、从源头上防止公共资金滥用和遏制腐败现象的发生等方面发挥了积极作用。在各级纪检监察机关、检察机关的监督下，在政府采购相关部门的共同配合下，我们有理由期待更加公开、公平、公正的政府“阳光采购”