建筑业是我国国民经济的支柱产业。2005年，我国建筑业完成总产值3万4745.8亿元，同比增长19.7%，全社会建筑业实现增加值10018亿元，占国内生产总值的5.5%，为推动国民经济快速、持续发展做出了重要贡献。建筑安全生产是全国安全生产工作的重要组成部分，实现安全生产，是建筑业长期持续发展的基本前提和重要保障。在建筑业高速增长的背景下，建筑安全形势依然严峻，不容乐观。2005年，全国建筑业共发生伤亡事故2288起，死亡2607人，居工矿商贸领域第2位。1～4月份，建筑业重大伤亡事故起数、死亡人数，同比分别上升了40%和17%。其中，4月份，重大建筑施工坍塌事故多发，分别占重大建筑施工事故的63.6%和54.5%。本文针对建筑安全生产状况，从分析建筑安全管理存在的主要问题入手，提出在经济日益市场化的条件下，强化建筑安全监督管理，促进建筑业安全发展的对策与建议。

主要问题分析

近年来，各级政府有关部门及企业认真贯彻落实国家关于“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，实施安全生产法律法规和政策，采取了加强建筑安全生产工作的一系列措施和办法，取得了一定成效，保持了建筑安全生产形势的基本稳定。2005年，建筑业伤亡事故的起数和死亡人数同比分别下降了11.4%和6.5%。1～4月份，建筑安全事故起数、死亡人数分别下降9%和1.2%。但是，当前建筑安全生产管理工作，与“以人为本、安全发展”的理念，落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求还有很大差距，主要问题有以下4个方面。

1．政府安全管理不到位，监管责任不落实

目前，负责全国建设工程安全生产监督管理的建设行政主管部门，仅对建筑业中的房屋建筑和市政工程实施监督管理，而对全国各类建设工程安全生产依法监管工作未完全到位，也未全面有效地履行对建筑业和各类建设工程安全生产监督管理的职责；有关交通、铁道、水利、电力等行业主管部门在自己的职责范围内对专业建设工程安全生产的监管职责不清，安全管理体系不健全，主体责任尚未完全落实；安全监管部门安全综合监管职责不明确，也缺乏有效手段，其指导、协调和监督工作的难度大；由于政府机构改革和市场经济的发展，对有些建设工程（如化工、冶金及开发区、工业园区等建设项目），政府行业安全管理职责不明，行政监管主体缺失，建筑施工安全处于失控状态，存在管理盲区。如2006年5月19日，大连开发区沈阳音乐学院分院建筑工地发生模板坍塌事故，造成24名作业人员被埋，其中6人死亡，18人受伤。这起事故暴露出施工企业违法违规分包、转包，建设项目未经施工许可开工建设，施工人员未经安全培训上岗作业等严重问题，而有关部门也未及时纠正。

2．企业主体责任不落实，安全基础管理薄弱

建筑施工安全生产涉及建设、施工、监理、设计、勘察等各责任主体。从历次安全检查，特别是重特大建筑事故暴露出的问题看，有的施工企业安全生产规章制度流于形式，责任制未落到实处，安全生产管理机构和人员不到位，安全设施和劳动安全防护不到位。不少总承包企业对分包企业资质，特别是安全生产条件审核把关不严，违规分包现象严重；不少监理公司的项目监理人员不认真履行安全监管职责；有的设计单位对安全标准和规范重视不够，造成工程存在安全设计的缺陷等。如四川都汶高速公路董家山隧道工程“1222”死亡44人的特别重大瓦斯爆炸事故，其中标企业将隧道施工分包给无资质的施工队伍，监理人员又未履行安全监理职责；贵州务彭公路珍珠大桥拱架施工“115”死亡16人的特大跨塌事故，其施工企业未制定大桥拱架施工安装实施性施工组织方案并采取专项安全技术措施；北京市西单“95”死亡8人的施工坍塌事故，存在严重设计计算缺陷等。

3．法规制度建设相对滞后，执法监督乏力

一是目前与社会主义市场经济发展和安全生产新形势、新任务要求相适应的建筑安全法律法规和制度建设相对滞后，有待进一步完善。如1997年颁布的《建筑法》，对于建筑领域调整的范围和对象，特别是有关建设管理和责任主体各方安全生产条件、安全生产许可、职责定位、行政处罚等方面的规定不明确或缺失，有的内容与有关法律法规不一致；二是有的建筑安全技术标准及规范已明显落后，特别是由于缺乏有强制性、可操作性的保障建筑施工安全投入明确的法律法规和经济政策的规定等，造成企业在市场不规范竞争的低价中标中缺乏安全投入保证，产生大量事故隐患；三是执法监督不力，对逾期未申请安全生产许可证或整改不合格的建筑施工企业还未制定明确、有效的处罚规定和办法，行政执法和动态监管工作不够严格。此外，对存在重大安全隐患和发生事故的企业和责任人的处罚力度不够等。

4．农民工安全教育培训滞后，从业人员安全素质不高

随着我国经济社会的发展和城镇化进程的加快，农村大量剩余劳动力向城市转移，农民工大量涌向市场，“门槛”低的建筑业。目前，建筑业从业人员达4000万人，80%为农民工，占农村进城务工人员的三分之一。不少农民工未经培训教育就上岗作业，有的虽然进行了培训，但培训往往流于形式，缺乏针对性和有效性，难以满足施工安全的需要，这也是造成建筑事故多发的重要因素之一。

对策及措施

经过多年的不断探索和实践，我国的建筑安全管理工作取得了显著的成绩，但与发达国家的管理水平相比还存在一定的差距，建筑市场活动的主要参与主体包括政府、建筑施工企业、监理单位、建设单位等都应承担起各自的责任，不断提高自身的管理水平，加强彼此之间的沟通，共同促进建筑安全管理水平的提高。

一、政府及各级建设管理部门应加强管理

1、建筑安全管理机构体系的总框架

建筑安全管理机构体系建设构想的总体框架，它是在较为完善的建筑安全生产法律体系的规范作用下，以及在社会公众的舆论监督作用下，在政府的宏观调控下，主要通过安全中介组织等组织，对建筑企业的安全生产进行指导、监督和检查。

安全中介组织可以接受政府委托，对建筑企业的安全生产进行监督检查，中介组织就自己的行为向政府负责。建筑承包商积极向业主履行自己的合同义务，并接受业主的监督，同时也接受政府或政府所授权的中介组织的监督检查。项目业主、设计、监理等单位应该自觉接受政府的监督，认真向承包商履行合同义务，并对承包商的安全管理情况进行监督。

2、加强建筑安全生产监督管理

在市场经济条件下，政府建筑安全监督管理工作必须以《建筑法》、《安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》和《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》等法律法规为依据，依法行政，依法监督。目前，要实现两个转变：一是监督管理方式，要改变过去那种替代企业安全员进行安全检查的监督管理方式，要从繁重的具体事务中解脱出来；二是监督管理内容，要改变过去只对工程实物进行安全监督检查，变为监督检查责任单位的安全管理行为，具体检查其是否建立健全安全生产规章制度，是否健全安全管理机构、落实人员，安全经费投入情况，采用从业人员的安全培训教育情况，安全技术措施的制定和落实，防护用具及机械设备的管理和意外伤害保险情况等。

3、建立和完善职业意外伤害保险制度

由于职业意外伤害保险包含积极的经济激励机制，因此，职业意外伤害保险是当今世界各国改善建筑业安全状况的一种最为有效、普遍使用的经济手段。我国建筑业也采用工伤保险和建筑意外伤害保险（雇主责任保险）两种制度并存。但我国的这些制度都不够完善，还需积极探索。目前，我国主要应积极推行以工伤保险为基础，工伤保险和建筑意外伤害保险相结合的制度，同时积极探索意外伤害保险行业自保或企业联合自保模式，通过工伤保险、建筑意外伤害保险、行业自保或企业联合自保三种保险模式促进建筑企业以及建筑业职业安全健康水平的提高。

二、建筑企业应加强安全培训教育工作

安全教育工作要从两方面开展，一是对企业领导决策层的安全意识教育，提高其安全认识。二是对员工作业层的安全知识和技能教育，提高其自我保护能力。

做好建筑施工企业领导层的安全教育工作是搞好安全生产的关键一环。据统计，企业领导层安全意识淡薄、法制观念淡薄是安全事故发生的主要因素之一。企业领导层的安全生产意识提高了，才能为执行层起到表率作用，才能将安全生产教育培训工作列入议事日程，教育培训计划、经费得到支持和落实，执行层也才有动力抓安全生产工作。

建筑行业管理部门应为建筑施工企业的安全生产状况建立一个客观、有效的评价系统，每年度对各施工企业的安全生产状况进行评价。根据评价结果，对安全生产状况不好的施工企业强制要求其领导接受相应学时的安全教育培训，对安全生产状况良好的企业领导可以少接受或不接受教育培训。教育培训的目的就是提高其安全意识，培训内容应以国家的安全生产方针政策、“以人为本”的安全思想、如何搞好企业安全生产工作等为主。

三、工程监理单位要落实安全监理制度

安全监理的目的是对工程建设中的人的不安全行为、物的不安全状态、作业环境的防护及施工全过程进行安全评价、动态监控管理和督察，并采取法律、经济、行政和技术手段，保证建设行为符合国家安全生产、劳动保护法律、法规和有关政策，制止建设行为中的冒险性、盲目性和随意性，督促落实各级安全生产责任制和各项安全技术措施，有效地把建设工程安全控制在允许的风险度范围以内，以确保安全性。

在工程建设安全监理的主要工作内容方面，有以下一些建议：

1、执行现行的安全生产法律、法规以及建设行政主管部门的安全生产规章和标准；

2、督促施工单位对工人进行安全生产教育，并对分部分项工程有针对性地进行安全技术交底；

3、审查施工组织设计及其安全技术措施；

4、监督检查施工现场的消防工作、文明施工、卫生防疫、冬季防寒和夏季防暑等工作；

5、及时处理各种安全隐患。

四、建设单位要加强安全意识，规范自身的行为

建设单位作为工程项目的投资主体，在施工过程中有检查验收工程质量、控制工程进度、监督工程款项使用的权力，负责对各个环节进行综合管理，在整个工程建设活动中居于主导地位。因此，对建设单位的行为进行规范是确保安全生产的首要任务。

《建设工程安全生产管理条例》己经就建设单位的安全生产责任作了明确规定，这就可以通过多种方式加以实施。首先，建设单位对雇用承包商有很大的自主权，可以在招标文件中，明确要求投标单位在编制投标书时，认真编写施工组织设计和安全设计，包括其安全目标及保证安全的措施和方法，在评标时，评委还要重点查看投标单位的安全设计，重视安全设计在施工过程中的作用，使建设单位在选择安全的承包商方面起到积极的作用。其次，在建设项目的施工过程中，建设单位可以监督承包商的安全措施落实情况。如积极参加施工现场的安全会议、到施工现场检查、要求施工单位定期进行安全检查并提供安全检查报告等。再者，建设单位应当积极地为安全生产提供保障措施，应当保证为工程项目的安全生产提供保证作业环境及安全措施所需的费用，提出合理的工期和造价，不得对勘察、设计、施工、监理等单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求。

总结：面对发展日益加速的建筑业，要在其发展的基础上同时注重安全，要及时发现安全管理方面存在的问题，再相应的提出措施与建议加以修正，吧事故隐患消灭在萌芽之中。