一、背景

　　自1993年以来，商务部（原外经贸部）组织实施的各类对外援助成套项目（以下简称援外成套项目）主要采取“量、价”分离的工程报价体系，其中，单位工程量的人工、设备材料以及施工机械台班消耗统一按指定的国内建设工程概预算定额确定，工程单价据实组价。

　　随着社会主义市场经济的深入发展，这种以概预算定额为核心的报价体系暴露出以下两方面的突出问题：

　　（一）概预算定额的单位消耗主要由建设行政主管部门根据有关规范、标准以及社会平均劳动生产率水平定期测算，属于静态的工程造价管理方式，在体制上带有浓重的计划经济色彩。由于受援国的自然、经济、技术和社会条件与我国差异巨大，事实上并不存在一种能够直接与受援国条件对等套用的概预算消耗定额，所以说，直接采用指定定额作为援外成套项目的工程报价基础缺乏科学性。

　　（二）由于我国行业差异和地区差异以及长期计划体制形成的部门分割和条块分割，概预算定额的体系繁杂，编制原则和取费方式的通用性差。从便利实际操作考虑，援外成套项目基本以北京地区的概预算定额作为统一报价基础。这种指定使用一种定额的做法，一方面进一步忽略了不同受援国间的巨大差异，凸现了定额使用的盲目性；另一方面，由于北京特殊的政治经济地位和城市环境，其施工受到很多制约，导致人工消耗、措施消耗（费用）偏高，加剧了定额使用的不合理性。

　　2003年建设部、国家质量监督检验检疫总局联合发布了《建设工程工程量清单计价规范》（2003）[GB50500-2003]，工程量清单报价方式替代传统的概预算定额方式成为工程报价的基本规范，援外成套项目的工程报价体系也相应面临重大调整。

　　二、援外成套项目

　　引入工程量清单报价规则的政策思路参照国内工程量清单计价规范的原则，并根据援外成套项目的实际情况，此次调整援外成套项目工程报价体系总体上遵循以下政策思路：

　　（一）继续坚持《对外援助成套项目实施管理办法》（（1999）外经贸援发第188号）规定的总价承包责任制原则和“量、价”分离的工程报价原则；

　　（二）保持《对外援助成套项目概算编制办法》规定的工程直接费组成方式基本不变，按《建设工程工程量清单计价规范》（2003）[GB50500-2003]调整工程直接费的基础组价和报价方式；

　　（三）在援外成套项目工程报价中全面引入《建设工程工程量清单计价规范》（2003）[GB50500-2003]规定的实物工程量列项原则和计量规则；

　　（四）坚持市场导向，在废除指定定额的基础上，引导和鼓励援外成套项目实施企业在报价实践中建立和完善企业自主消耗定额。

　　三、援外成套项目

　　工程量清单报价规则的主要内容

　　（一）工程量清单的组成援外成套项目工程量清单分为分部分项工程量清单和措施项目清单两部分。《建设工程工程量清单计价规范》（2003）[GB50500-2003]规定的“其他项目”统一纳入《对外援助成套项目概算编制办法》规定的间接费、预备费和独立费报价。

　　（二）工程量清单的确认

　　1、分部分项工程量援外成套项目的“分部分项工程量”清单在招投标阶段，由商务部委托设计单位根据工程设计文件和GB50500-2003规范的计量规则编制，并连同招标文件一并向投标企业提供。各投标企业对分部分项工程量进行核对，发现差异量可提交商务部澄清。经商务部最终确认的分部分项工程量清单即作为投标企业的最终报价依据，如投标企业对最终确认的分部分项工程量清单的个别数据仍持异议，可将其报价风险自行纳入“不可预见费”项下“工程量调整”项统筹考虑。

　　商务部最终确认的分部分项工程量即为援外成套项目的结算工程量，除发生《对外援助成套项目实施管理办法》规定的重大设计变更和其他允许的工程量调整情况外，即使实际施工超过上述最终确认的分部分项工程量，商务部亦将不予任何补偿。

　　2、措施项目工程量措施项目清单由投标企业根据工程实际情况具体列项编制，并在投标文件中一并向商务部提交。商务部对措施项目清单不予确认。中标企业应对自行编报的措施项目工程量的准确性负责，即使实施施工超过上述措施项目工程量，商务部亦不予任何补偿。

　　四、工程量清单报价的编制程序

　　援外成套项目工程量清单的报价编制从综合单价分析开始，分别从工料机分析和分部分项工程计价两个角度进行交叉汇总和总体平衡把握。其编制程序如下图所示：

　　五、存在的问题

　　自2004年11月1日援外成套项目全面启动试行工程量清单报价规则以来，各项工作运行平稳，在一定程度上减轻了报价工作量，降抵了工程报价成本，提高了工程报价效率。目前存在的主要问题是：

　　（一）企业定额普及率低推行工程量清单报价规范的一个重要方面就是促进企业逐步探索建立企业消耗定额标准，通过企业消耗定额标准的个体差异体现企业劳动生产率和管理水平的竞争差异。但是，由于国内长期强制执行概预算定额制度，很少有企业建立自己的企业消耗定额，从抽样调查来看，目前，企业消耗定额的普及率仅1%左右。因此，各企业在编制援外成套项目工程报价过程中，普遍套用北京或是各地方原有定额，造成报价比较盲目，价格导向不明确。企业消耗定额的形成既有其必然性，也将是一个长期的过程。

　　（二）措施费用差异大从工程报价实践来看，工程直接费中建筑实体费用和措施费用的比例应该具有相对稳定的规律性。但是，由于工程量清单规范推行时间还短，大部分企业将工程报价的重点放在实体工程报价方面，对措施费用及其技术内容重视不够，没有形成规范化的报价编制方式，报价的措施消耗量与实际消耗量严重偏离，造成援外成套项目工程报价中措施费用的差异性大，在技术内容和价格内容上都缺乏稳定性和可比性。

　　（三）不均衡报价问题由于工程量清单报价规范不再强调统一的工程量消耗标准，使不均衡报价倾向在援外成套项目工程报价中有进一步发展，从原来简单的价差扩展到价差和量差并存。不均衡报价作为一种报价策略，增大了援外成套项目后期管理的难度。针对不均衡报价问题，目前援外成套项目主要采用强制约定基准价作为补款依据的办法，基准价按中标企业报价和各有效标报价的算术平均值之低者确定，这种应对措施的效果有待后续援外成套项目的管理实践来检验。

　　引入工程量清单报价规则是推进援外成套项目工程造价管理体制与国际通行做法接轨，改进和提高援外成套项目管理水平的一项重要举措，我们相信，随着市场环境和制度建设的逐步完善，工程量清单报价规则将会在援外成套项目工程实践中发挥越来越重要的作用。