一、国土资源法制建设逐步发展

　　与《土地管理法》和《矿产资源法》配套的国土资源管理法规、规章不断完善。坚持改革决策与立法决策相结合，注重以法律手段推进资源管理方式和资源利用方式的根本性转变，立法的民主化和科学化程度不断提高。

　　现代公共行政程序基本建立。窗口办文、内部会审、政务公开、信息可查询、行政责任考核追究等具有国土资源管理特色、体现公开、公平、公正、效率和便民原则的依法行政制度，开始在规范国土资源管理行为、保护行政管理相对人合法权益等方面发挥重要作用。

　　资源性资产的市场化配置有重要进展。经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让，已成为政府配置土地资源的重要方式。探矿权采矿权的市场化配置取得了明显进展。土地和矿业权市场逐步规范并有序发展。

　　国土资源管理体制改革初见成效。按照国务院的部署，省以下国土资源管理体制改革稳步推进，国土资源管理的控制能力得到加强，省级耕地保护职责得到强化，工作关系进一步理顺。

　　依法行政意识和水平明显提高。通过依法行政教育和实施国土资源管理系统十项为民措施和五条禁令，国土资源管理部门的领导和工作人员绝大多数能够依法履行法定职责，服务意识和执法水平明显提高。

　　但是，必须清醒地看到，全面推进依法行政的路程还很长，任务还很艰巨。新形势下国土资源管理职能和任务正发生着重大变化，国土资源管理部门推进依法行政面临的形势依然十分严峻。国土资源立法还不能适应市场经济发展和新形势、新任务的要求，难以全面有效地解决国土资源管理工作中存在的突出问题；有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较突出；对行政权的监督约束机制不够健全，国土资源管理领域腐败案件时有发生；部分国土资源管理部门工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。这些问题在一定程度上损害了群众利益和国土资源管理部门的形象。

　　今后五年是我国发展的重要战略机遇期，只有紧紧抓住机遇，应对各种挑战，才能为后十年的顺利发展打下坚实基础。各级国土资源管理部门必须从“立党为公、执政为民”、全面建设小康社会的高度，充分认识在国土资源管理系统全面推进依法行政的必要性和紧迫性，立足科学发展，着力自主创新，完善体制机制，促进社会和谐，把国土资源管理事业不断推向前进。

　　二、指导思想和主要目标

　　（一）指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观和依法治国的基本方略，认真贯彻《纲要》和党中央、国务院关于国土资源管理的一系列大政方针，坚持以人为本，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，坚持保护和合理利用国土资源的基本国策，积极参与宏观调控，转变国土资源管理职能，完善国土资源管理体制，创新国土资源管理方式，规范国土资源管理行为，不断提高国土资源对经济社会协调健康发展的保障能力。

　　（二）主要目标：按照《纲要》确定的建设法制政府的总体目标要求，规划期内国土资源管理系统全面推进依法行政的主要目标包括：

　　协调统一、结构完善的国土资源管理法律法规框架体系基本建立。促进国土资源保护和合理利用、规范国土资源市场秩序、保护公民法人和其他组织财产权的国土资源法规、规章不断完善，制度建设质量明显提高；依法行政所必需的各项制度建设、配套措施基本健全。

　　科学民主规范的国土资源行政决策机制和制度初步建立。集体决策、听证制度开始在国土资源管理决策中发挥重大作用，决策水平明显提高。国土资源管理基本做到公开透明、公平公正、高效便民、诚实守信。

　　职权法定、行为规范、运转协调、廉洁高效的国土资源管理体制基本形成。省以下国土资源管理体制改革全面到位，国家土地督察制度基本建立。基层国土资源管理所机构、编制、职能和经费到位。

　　法律、法规和规章得到全面、正确实施。公民、法人和其他组织的合法权益得到有效保护，国土资源政策、制度得到认真落实，国土资源违法案件得到有效查处，有法不依、执法不严、违法不究的问题得到有效纠正。

　　对国土资源管理行为的监督制度和监督机制逐步完善，行政复议成为层级监督的重要手段。接受人大、政协、行政监察机关、审计机关以及人民群众、新闻媒体的社会监督机制和制度初步建立，行政监督效能明显提高。

　　高效、便民、有利于国土资源管理的防范、化解社会矛盾的机制基本建立，防范和应对突发事件、有效化解社会矛盾的能力明显提高。土地和矿业权纠纷案件得到妥善调处，征地补偿安置争议解决机制进一步完善。

　　各级国土资源管理部门工作人员特别是领导干部依法行政的观念和意识明显增强。依法行政参与宏观调控的能力、沟通协调推进工作的能力、清正廉洁自我约束的能力显著提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成。

　　三、主要任务

　　（一）完善国土资源立法，提高国土资源制度建设质量

　　1.加强国土资源法规、规章的立法步伐。在深入研究社会主义市场经济条件下加强和改善国土资源管理、深化国土资源管理改革的前提下，积极推进土地征收征用、集体建设用地流转、不动产登记、土地收购储备、土地开发整理、矿山环境保护、矿产资源勘查市场准入、古生物化石保护、矿产资源储量管理等方面法规、规章的起草和制定工作，不断完善国土资源法规规章框架体系。

　　2.转变立法指导思想。按照建设和谐社会和法治国家的要求，从根本上改变立法中对行政机关重权力设定轻责任追究，对行政管理相对人重义务设定轻权利保护的现象，注意行政权力和公民权利的平衡，行政机关权力与责任、公民权利与义务的统一。认真总结立法和执法实践的经验和教训，研究探索妥善化解行政冲突，降低管理成本，改善行政管理方式的法律制度和措施。

　　3.推进立法方式改革。大力推进开门立法、民主立法，扩大立法的公众参与程度。凡是关系广大人民群众切身利益的法律、法规、规章草案和规范性文件，都要公开向社会征求意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益。广泛吸收专家参与立法。努力在起草阶段做到体察民情、反映民意、集中民智、服务民生、保护民权。

　　4.切实提高立法质量。拟订法律、法规和规章草案，要严格依照《立法法》规定的立法权限和立法程序。要进一步加强立法的前期研究。法律、法规、规章和规范性文件的内容要具体、明确，具有可操作性。法律、法规、规章必须进行严格的技术论证和法律论证，确保准确性和科学性，不断提高立法质量。

　　5.建立部门规章和规范性文件的定期清理制度。国土资源部、县级以上地方国土资源管理部门应当每两年对其发布的部门规章或者规范性文件进行一次全面清理，凡与法律、法规、规章矛盾的，应当及时废止或者修改。凡与国土资源管理实践不相适应的，必须及时调整，以确保国家法制统一和规章、规范性文件具有可操作性。

　　6.建立和完善国土资源立法项目的计划管理制度。按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理地确定立法项目。把握立法规律和立法时机，正确处理改革与立法的关系，做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相统一。2006年，省级以上国土资源管理部门都要建立立法项目储备制度，对近期不能列入立法计划而又确属国土资源管理急需的立法项目，可以先行安排调研起草和试点，并作为立法储备项目。已进入立法储备项目库的立法项目应当优先列入下一年度的立法计划。

　　（二）健全科学民主决策机制，提高国土资源决策水平

　　1.严格落实国土资源重大事项集体决策制度。2006年，县级以上国土资源管理部门都应当明确本部门实行集体决策的事项范围、集体决策程序和办法等。其中编制或者修改土地利用总体规划和矿产资源规划草案；拟订土地利用年度计划草案；制定基准地价和协议出让最低价；确定土地使用权和探矿权采矿权出让底价、拍卖起叫价和挂牌起始价；对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚等，必须纳入实行集寰霾叩氖孪罘段А？

　　2.进一步完善内部会审制度。县级以上国土资源管理部门要在总结前几年会审制度实施经验和成效的基础上，针对会审制度存在的突出问题，进一步明确会审范围，规范会审程序，强化会审责任，提高会审效果。2006年，县级以上国土资源管理部门都要完成本部门会审办法的制定或者修订工作，将建设项目用地预审、农用地转用和土地征收审查、国有土地使用权出让、划拨用地审批、临时用地审批、宅基地审批、探矿权采矿权审批、土地开发整理项目安排等事项纳入会审范围。

　　3.全面落实国土资源听证制度。按照《国土资源听证规定》，县级以上国土资源管理部门在制定规章或者规范性文件，拟定或者修改基准地价，编制或者修改土地利用总体规划和矿产资源总体规划，拟定或者修改区域性征地补偿标准时，应当依职权组织听证；在拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案，拟定非农业建设占用基本农田方案，作出较大数额罚款，责令停止违法勘查或者违法开采行为，吊销勘查许可证或者采矿许可证等行政处罚决定时，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，应当依法组织听证。2006年，国土资源听证制度要在国土资源管理系统全面建立和落实。

　　4.建立重大决策合法性审查和专家咨询论证制度。县级以上国土资源管理部门应当尽快建立国土资源管理专家库，制定重大政策、安排重大国土资源项目及其他专业性强的决策事项，要组织专业机构或者专家进行合法性、必要性和可行性咨询论证。2008年，重大行政决策合法性审查和专家咨询论证制度要基本建立和推行。

　　5.探索建立国土资源决策评价制度。国土资源管理部门应当定期对规章、规范性文件或者其他行政决策执行情况和社会效果进行跟踪、调查和分析，公开调查评价结果，并针对其中存在的问题进行调整和完善。行政决策的社会评价结果应当纳入国土资源管理部门的依法行政考评体系和主要领导的政绩考核中去。对违法或不当的决策行为，要依法追究责任。2008年，国土资源行政决策评价制度要基本建立和落实到位。

　　（三）转变国土资源管理职能，深化国土资源管理体制改革

　　1.完善国土资源管理体制。在省以下国土资源管理体制改革全面到位的基础上，进一步强化国土资源部对省级国土资源管理部门的指导与监督，力争在2006年底以前完成国家土地督察制度的建立与健全。县级以上国土资源管理部门要采取切实有效的措施，进一步加强基层国土资源所建设，力争实现基层国土所的机构、编制、职能和经费四到位。

　　2.强化国土资源管理职能。适应国土资源管理面临的新形势和国土资源管理职能和任务的重大变化，积极探索适应国土资源参与宏观调控运行机制的建立，2008年，初步形成信息采集准确迅速，信息分析客观全面，调控手段科学高效的宏观调控体系和工作机制，逐步提高国土资源参与宏观调控的能力。认真贯彻落实国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，进一步强化国土资源的保护与合理利用职能，始终把落实最严格的土地管理制度放在国土资源工作的首位，切实保护好耕地和战略性矿产资源。坚持走可持续发展的道路，创新集约利用国土资源的新机制，合理节约利用土地和矿产资源，逐步提高国土资源对经济社会发展的保障能力。

　　3.提高国土资源的市场化配置程度。充分发挥市场配置资源的基础性作用，不断提高土地资源和矿产资源的有偿使用比例。到2010年，依法应当以有偿方式取得的国有土地使用权、新设矿业权的比例达到100%；依法应当以招标拍卖挂牌方式配置国有土地使用权、新设矿业权的比例达到100%.2006年，县级以上国土资源管理部门都应当建立统一的土地或者矿业权有形市场

　　（四）创新国土资源管理方式，推进国土资源政务公开

　　1.规范国土资源行政许可行为。认真贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》。各级国土资源管理部门保留的行政许可事项必须于法有据。对于保留和取消的行政许可事项必须向社会公告。实施行政许可要严格依照法定程序进行，强化服务观念，改进工作作风。县级以上国土资源管理部门应当制定和完善行政许可的操作规程，明确行政许可的实施机关、条件、程序和期限。对技术性较强的行政许可事项，要制定相应的技术规范和技术审查规程。2006年，县级以上国土资源管理部门都应当编制行政许可手册，将有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录、申请书示范文本汇编成册，并向社会公示。2006年，省级以上国土资源管理部门要实现行政许可事项的网上办理，市、县国土资源管理部门也要积极推进。2008年，县级以上国土资源管理要建立起行政许可的监督检查制度，从注重事前许可向更加注重事后监督指导转变，逐步实现国土资源的全程动态跟踪管理，提高国土资源管理效率和水平。

　　2.大力推进国土资源政务公开。坚持严格依法、全面真实、及时便民的原则，不断扩大和丰富国土资源政务公开的对象、内容与形式。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，都要如实公开。对应该公开的事项，采用方便、快捷的方式及时公开。加强政务公开制度建设，严格按制度办事，保障政务公开规范运行。2006年，县级以上国土资源管理部门都应当明确负责政务公开工作的部门和责任，建立起主动公开和依申请公开制度、政务公开评议制度、政务公开责任追究制度等。大力推进电子政务，逐步扩大网上查询、交费、办证、咨询、投诉、求助等服务项目的范围，为人民群众提供快捷、方便的服务。

　　（五）理顺国土资源执法监察体制，规范国土资源执法行为

　　1.积极推进国土资源执法监察体制改革。按照严格执法，提高执法能力的要求，结合省以下国土资源管理体制改革，进一步强化国土资源部对省级国土资源管理部门的执法监督，逐步建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的国土资源执法监察体制和机制。进一步明确执法监察职责。2006年，要建立国土资源执法监察责任分级负责制度，明确部、省、市、县四级国土资源部门的执法监察权限和责任，切实解决有案不查，执法不严的问题。

　　2.依法行使行政处罚权。依照有法必依、执法必严、违法必究和职权法定原则，严格按照法定权限和法定程序行使行政处罚权。要以保证行政管理相对人陈述申辩、听证、申请行政复议和提起行政诉讼以及防止行政权滥用为重点，规范国土资源行政执法行为。2006年，国土资源行政处罚程序制度、国土资源违法案件立案标准制度、国土资源违法案件移送制度要全面建立。

　　3.严格落实国土资源执法监察主体资格制度。国土资源行政处罚权依照国土资源管理法律法规的规定，必须由县级以上国土资源管理部门行使。作为事业单位管理的国土资源执法监察专业队伍行使国土资源行政处罚权的，应当依法授权或者依法履行委托手续。

　　（六）完善监督机制，强化对国土资源管理行为的监督

　　1.加强国土资源行政复议工作。严格依照《行政复议法》和《国土资源行政复议规定》，受理、审理行政复议案件，使行政复议成为解决纠纷、化解矛盾、层级监督的重要手段。要建立健全行政复议机构，配备行政复议人员。要积极探索提高行政复议工作质量和效率的新机制。2006年，省级以上国土资源管理部门应逐步建立起行政复议案件公开审查制度、行政复议案件建议书制度、不当行政行为的责任追究制度、行政复议责任追究制度以及行政复议赔偿和补偿制度等。

　　2.接受人大、政协的监督和司法监督。2006年，县级以上国土资源管理部门要建立议案、建议、提案办理责任制，对人大代表或政协委员的具有代表性的议案、建议、提案，应当在充分沟通、听取代表或委员意见的基础上认真答复，并定期进行总结、研究，发现问题及时解决。建立行政诉讼案件分析总结制度。对涉及国土资源管理行为的诉讼尤其是败诉案件进行归类、总结，不断完善管理制度，提高管理水平，减少争议的产生。

　　3.强化国土资源的社会监督。2006年，县级以上国土资源管理部门都要设立举报电话和举报信箱，并向社会公布。高度重视新闻舆论的监督，对新闻媒体反映的问题，要认真调查核实并依法及时处理。2006年，对中央媒体曝光的重大国土资源违法案件调查率要达到100%.各级国土资源管理部门要创造条件，建立良好的监督、反映渠道及沟通、意见采纳机制，使人民群众对国土资源管理工作的意见和建议能顺畅到达国土资源管理部门，并使合理化的建议能及时得到吸纳。

　　（七）建立国土资源应急机制，防范和化解国土资源纠纷

　　1.建立地质灾害预警和应急机制。认真贯彻实施《地质灾害防治条例》，切实加强对地质灾害防治工作的领导。2006年，地质灾害预警和应急机制要基本建立，监测、预测、预报、预警和应急反应体系要初步形成，应对突发地质灾害的快速反应能力要不断提高。继续开展地质灾害严重市、县地质灾害调查与区划工作，全面查清地质灾害隐患，建立起以当地政府领导为主，专业队伍提供技术指导和示范，县、乡、村三级责任制的群专结合、群测群防的地质灾害监测预警体系，最大限度避免人员伤亡和财产损失。

　　2.依法妥善处理国土资源纠纷。对依法应当由国土资源管理部门调处的土地和矿业权纠纷，要严格按照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理，化解矛盾，维持正常的社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。同时，积极探索建立高效便捷和成本低廉的土地权属争议和探矿权采矿权争议的防范、化解机制。

　　3.切实做好国土资源信访工作。深入贯彻国务院《信访条例》，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的信访工作原则，严格落实信访工作责任制，及时、有效、就地解决群众信访问题，使国土资源信访工作真正走上依法有序的轨道。同时，要重视国土资源信访工作方式的改革与创新，根据经济社会发展形势和人民群众信访的要求，积极在信访工作体制、机制和工作形式上探索创新，以适应形势和任务的要求。

　　4.加快建立征地补偿争议裁决制度。当前，因征地引发的社会矛盾突出，信访数量大。征地工作事关国家经济建设，涉及农民的切身利益和社会稳定，各级国土资源管理部门必须高度重视，切实加强征地管理，做好补偿安置工作。省级国土资源管理部门要加强与政府的沟通和协调，大胆尝试，积极探索，加快推进征地补偿争议裁决制度的建立，力争在2006年完成。

　　（八）加强国土资源干部队伍建设，提高依法行政能力

　　1.建立法律法规定期学习和考核制度。从2006年开始，县级以上国土资源管理部门应当每年组织两次以上法律知识的培训和考核，对其工作人员的宪法、法律和法规、依法行政的基本原则、主要内容等进行培训和考核，不断增强法律意识，提高法律素养，提高依法行政的能力和水平。大力推进教育、培训、考核和检查相结合的“四位一体”的教育培训方式。2006年，领导干部学法和领导干部任职前法律知识考试制度要全面建立。

　　2.建立依法行政奖励和惩罚制度。县级以上国土资源管理部门要根据本地区的实际，制定切合实际的国土资源管理依法行政考核指标体系，定期开展依法行政检查验收工作，并对在推进依法行政工作中取得显著成效的单位和个人给予表彰和奖励。从2006年开始，依法行政情况将作为考核地方各级国土资源管理部门领导工作的一项重要内容。上级国土资源管理部门每年要对下级国土资源管理部门的主要领导进行依法行政考核。对于考核不合格的，要按照干部任免权限，及时调整。

　　3、推进执法责任制和评议考核制。县级以上地方国土资源管理部门要逐步推进执法责任制和评议考核制。根据法律法规赋予国土资源管理部门的职权，科学设定执法岗位，以职位为单元分解执法职责，细化执法标准。积极探索执法绩效评估机制。2009年，公开、公平、公正的国土资源行政执法评议考核体系要在国土资源管理系统全面建立。

　　4.严格执行国土资源管理系统十项为民措施和五条禁令。要按照十项为民措施和五条禁令的要求，努力塑造国土资源管理部门的执法新形象，维护人民群众根本利益，自觉接受社会监督，实现依法、公开、公正、廉洁、便民、高效的执法目标。

　　四、实施步骤和进度安排

　　本规划自2006年起至2010年，分两个阶段进行：

　　全面建设和实施阶段（2006年—2008年）：主要是按照本规划确定的目标和任务，全面落实依法行政制度建设。

　　各省、自治区、直辖市国土资源管理部门要按照规划要求，切实抓好规划的宣传、学习和培训，制定年度依法行政计划，逐年落实各项制度。在规划实施期间，国土资源部将不定期地开展督导检查工作，并适时召开全国依法行政座谈会，及时总结交流推进依法行政的经验，大力推进本规划的全面落实，力争到2008年国土资源部建部十周年时，初步实现本规划确定的依法行政目标，使国土资源管理系统依法行政迈上一个新台阶。

　　检查总结和巩固提高阶段（2009年—2010年）：主要是对各省、自治区、直辖市国土资源管理部门贯彻实施本规划，推进依法行政的情况进行检查、考核和验收。

　　2009年上半年，国土资源部将在全国范围内组织一次依法行政预检。根据预检结果，对贯彻落实本规划滞后的省、自治区、直辖市提出整改措施，用半年的时间进行整改，确保本规划确定的各项工作目标得以实现。

　　2010年上半年，由各省、自治区、直辖市国土资源管理部门进行自查和总结，省级国土资源管理部门对市、县级国土资源管理部门落实本规划的情况进行考核验收；2010年下半年，国土资源部组织对全系统落实本规划的情况进行检查、考核和验收，检查主要采取部检查组抽查与各区互查相结合的方式。

　　抽检结束后，国土资源部将召开全国国土资源管理系统全面推进依法行政工作会议，总结全系统依法行政五年规划的实施情况和经验，对推进依法行政先进单位进行表彰，并针对规划实施中存在的问题和取得的主要成效，研究制定下一个五年规划。

　　五、保障措施

　　（一）加强领导，明确责任

　　依法行政涉及国土资源管理的方方面面，关系国土资源管理事业的健康发展和国土资源管理职责的正确履行，是一项全局性、长期性和根本性的任务。县级以上国土资源管理部门要切实加强对本部门贯彻落实依法行政五年规划的组织领导，落实推进依法行政的领导责任制。各部门主要领导是本部门推进依法行政的第一责任人，要亲自抓，负总责。要建立和完善依法行政领导机构，成立依法行政工作领导小组，落实相应的办事机构，组织和领导本部门及下级国土资源管理部门推进依法行政的各项工作，形成一级抓一级，层层抓落实的工作机制。要进一步明确各相关职能机构在推进依法行政中的具体职责，把规划确定的各项工作任务进行分解，落实到具体的工作部门，做到工作任务、责任部门和责任人“三落实”。县级以上国土资源部门要制定落实依法行政五年规划的年度计划和具体措施，并报上级国土资源管理部门备案。要按照规划确定的总体目标和具体实施要求，结合本地具体实际，有计划、有步骤、有重点地组织实施，保证规划确定的各项任务目标落到实处。

　　（二）强化督察，定期报告

　　上级国土资源管理部门要加强对下级国土资源管理部门落实依法行政规划，推进依法行政工作的督促、检查和指导，及时发现和解决规划实施过程中遇到的问题。从2006年开始，建立推进依法行政定期报告制度。下级国土资源管理部门每年年底前要向上一级国土资源管理部门专题报告本部门推进依法行政的进展情况、主要措施、取得成效、存在问题及下一年度推进依法行政的工作安排等基本情况。

　　（三）充分发挥法制工作机构在推进依法行政中的作用

　　各级国土资源管理部门的领导必须高度重视法制工作机构在推进依法行政中的作用，充分发挥法制工作机构在推进依法行政中的统筹规划和组织联络作用，使法制工作机构成为本部门推进依法行政的参谋、助手和法律顾问。县级以上国土资源管理部门要切实加强法制工作机构和队伍建设，切实保障和落实推进依法行政的工作经费，为依法行政五年规划的实施创造必要的条件。法制工作机构也要加强对国土资源管理工作中面临的热点、难点问题的研究，不断提高国土资源管理依法行政的水平。