所谓土地利用配置，可以简单地认为是为了达到一定的生态经济最优目标，依据土地的特性，利用科学技术和管理手段。对区域一定数量的土地的利用结构、方向，在时空尺度上，分层次进行安排、设计、组合和布局，以提高土地利用效率和土地产出率，使土地生态系统维持相对平衡，实现土地可持续利用。

　　就其过程而言，土地配置实质上是一个确定一整套的土地布局的技巧或活动，来达到一定特殊目标的过程， 或被认为是对适台于特定土地利用目标的多种用地类型的合理选择。这里布局的涵义，既是一个过程。也可以理解为土地利用配置的一种状态，是一个由点、线、面、网组成的多层次、多类别、多部门、多项目交织的网络结构。

　　因此，一个完整意义上的土地配置应包括土地利用的区域宏观配置、地区（部门）配置和地点（宗地）配置。就土地属性来看，作为一种资源，土地利用配置是区域多种土地利用类型的宏观构成及其在国民经济各产业部门之间的组合；作为一种资产，它是土地产权在不同财产行为主体之问的分配；作为一种生产要索。在微观层次上，它是土地与劳力、资本、技术等生产要素的比配投入。

　　“优化”是一种相对于不合理的土地利用问题而存在的人类期望和目标。在土地资源有限供给的前提下，如何在时空上有效地把土地资源分配于不同的用途并与其他经济资源（人力、资金、技术）达到合理组合，以使这些资源生产出更多的为社会所需要的产品和提供更多的劳务，又不导致生态环境质量下降。这些任务和目标。只有通过土地利用优化配置的途径和手段，才能够实现。

　　1 土地优化配置的驱动力

　　1.1 发挥和建立土地资源优势的需要。

　　土地资源在适宜性上具有空间差异，然而除了不可利用土地之外，每一种土地资源的适宜方向便代表了一种优势，在地域优化配置中要首先将它发挥出来。尽管土地资源位置固定，不能流动，但土地的质量和性能是可以改变的，例如可以通过调水工程改进干旱地区的水土匹配，可以通过交通条件的改善提高土地的区位度等。要通过土地利用的优化配置使现有的土地资源优势发挥出来，扬长避短，主动创造新的土地利用优势。

　　1.2 既是建立现代企业制度的必然要求，又是土地使用制度的不断深化改革的必然结果。

　　土地资源的优化配置方式必须减少计划配置比例，增加市场配置比例。社会主义市场经济体制的逐步建立，要求土地资源必须以市场为基础优化配置。

　　市场经济就是要在政府的宏观调控下使市场对资源配置起基础作用， 土地不仅是资源更是资产和资本，其配置方式当然也要随市场经济的发展而不断改进，使有限的土地资源得以充分的利用，发挥其最大效益。

　　土地资源优化配置对于现代企业制度的建立和社会主义市场经济体制的开发及完善都具有重要的意义。一是有利于实现盘活国有土地资产。二是有利于增强国家经济实力。三是有利于企业间公平竞争。四是有利于建立企业法人财产制度。

　　1.3 土地外向开放，发展外向型经济的需要。

　　随着国家宏观战略，土地外向开放步伐的加快，再继续靠那种粗放的、低廉的方式和优惠是很难吸引外商，也不能提高外向型经济的质量。今后在外向型经济的发展中土地使用和参与一定要讲效益、讲核算，靠土地的不断增值来吸引更多的外资和外企。

　　1.4 环境保护和生态建设的需要。

　　土地与生态环境密切相关，过去人们在开发利用过程中改变了土地覆盖、向土地排入污染物质，从而一定程度上破坏了生态环境。根据可持续发展要求，土地利用在支持经济发展的同时要担当保护和改善生态环境的历史重任，而其中土地优化配置可以说是这项系统工程的“先行官”，要通过优化配置形成良好的地域土地生态经济结构，为土地利用的良性循环创造条件。

　　1.5 为人地关系的协调创造条件的需要。

　　目前人口增长导致的人地关系恶化，除了加大人口控制力度之外，土地利用优化配置是重要的方面。要通过土地利用分布的改变来引导人口分布，形成合理的人口流向，通过各类用地向西部人口稀疏地区的移动，开拓新的生存空间，改变人口过于集中于东部地区的局面，为实现人地关系地域系统的相互协调创造有利条件。

　　2 土地资源优化配置的研究进展

　　从1987年《我们共同的未来》的发表到1992年世界环境与发展会议上《21世纪议程》的颁布，可持续发展的新思想逐渐被世界各国所接受，实现土地资源可持续利用与管理，已成为新时期世界各国共同关注的目标。

　　近年来，在土地利用与环境变化、土地利用规划模式、可持续土地利用评价方面开展了比较深入的研究。土地利用优化配置，作为区域可持续发展的重要途径和手段日益受到广泛重视。

　　2.1 目前国外土地资源优化配置主要研究领域包括：

　　（1）城市化、农业发展与土地优化配置的机理研究；

　　（2）湿地、废弃地及居住地等特殊地段土地配置研究；

　　（3）农作物、林业、水产养殖、交通运输等产业用地优化配置研究；

　　（4）土地使用政策及其对土地利用配置的作用研究等。

　　由此可见，国外土地利用配置研究，具有范围广泛、注重深度探讨、技术手段先进等特点。但是，从总体上来看，对于区域土地利用的整体性、层次性，以及土地利用配置动力机制研究，尚显不够。

　　2.2 我国从80年代后期以来，土地资源研究迈上了一个新台阶，进入了一个更加广泛而深入的研究阶段。

　　我国在土地利用及其配置研究方面呈现出如下的发展态势：

　　（1）基础理论研究进一步加强，土地类型与土地评价、土地利用、土地利用规划、土地利用系统工程，以及城镇土地定级与估价研究等方面的专著不断问世；

　　（2）研究领域更加广泛深入。已由原来比较狭窄的农业土地利用研究转入更为广泛、实践性更强的农林复合与牧业用地、城镇用地、农村住宅用地、旅游用地等土地利用研究领域；

　　（3）土地利用优化配置研究受到重视。并日显活跃。具体表现在如下4个方面：

　　a 伴随着城市土地有偿使用制度深化改革，关于城市土地配置的市场化途径、目标模式和区位配置原理等方面的研究取得了一系列成果；无论在理论上。还是在指导城市土地配置决策实践上都有着重要的意义；

　　b 为适应区域可持续发展目标要求，以土地可持续利用为准则的土地配置系统分析及土地利用配置模式、可持续土地利用模型的研究蓬勃开展

　　c GIS支持区域土地利用调查、土地利用优化决策的研究广泛开展，并取得了显著成效。

　　d 土地利用信息系统（LIS）的开发潜力与应用受到普遍重视。

　　3 土地优化配置与可持续发展——土地优化配置是顺应可持续发展的要求

　　3.1 优化配置是土地可持续利用的重要途径

　　人类对土地资源利用过程的干预，可产生两种完全相反的土地演替结果。一种是遵循自然生态规律，人类的干预与调控给系统输入“负墒流”，促使土地利用系统朝着有序化方向发展，功能不断增强，并能取得良好的经济效益，保持系统的持续性；另一种是违背自然生态规律，不合理的人类活动导致土地利用系统发生退化性演替，引起生态环境恶化、土地系统功能衰减，不仅经济上得不偿失，而且难以保持系统发展的可持续性。

　　土地资源优化配置，就是要在全面认识区域土地资源现状构成、质量特点及存在问题的前提下，从分析区域社会经济发展战略人手，着眼于土地供需状况的系统分析，合理组织土地生产力分配与布局，并通过制定政策和措施规范人类活动行为、协调土地生产关系，以保持人地系统的协调运行和可持续发展，不断提高土地生态经济系统功能，获取土地利用的最佳经济效益、生态效益和社会效益。

　　具体包括：① 进行土地利用现状结构、动态演化系统分析，掌握土地利用类型转换及其动力机制与规律；② 开展区域土地质量综合评价，鉴定土地适宜性等级结构。对比分析土地利用现状与土地质量结构的对应匹配关系，确定土地利用调整对象，初步提出土地利用优化配置的目标；③ 分析并预测区域土地利用需求状况，尤其是区域主导产业部门及重大项目的用地需求，根据需求研究供给方案，包括新辟、整理和内涵挖潜等多种途径的可能性，在土地总量、土地质量及地域空间上分析供需适应状况，初步提出平衡方案，划定土地利用控制区；④ 宏观与微观结合 从区域 局域到部门闻，对用地平衡方案逐层落实，直到具体地块的定性、定量和定位，并进行必要的地段土地生态设计，提出土地合理利用和土地用途管制措施。

　　总之，土地利用优化配置，其根本的任务就在于寻求土地利用系统的结构效应，增强土地系统功能，促使土地资源在国民经济各地区、各产业、各部门的合理分配和集约利用，从而为区域土地资源在当代人之间及代际问的可持续利用奠定物质基础。

　　3.2 可持续利用是土地优化配置的基本准则

　　土地可持续利用是指有约束力的利用。土地资源的有限性、位置的固定性及其作用的不可替代性，决定了土地资源在人类社会生存与发展的历史进程中的重要地位。过去受人类中心主义思想的影响，导致人们对土地资源毫无顾忌地占有和掠夺性利用，不仅造成资源的极大破坏和浪费，而且诸如耕地锐减、林地缩小、生态失衡、水土流失等土地利用问题日益严重，在有些地方甚至对人类进一步发展已构成威胁。因此，80年代末，全球可持续发展思想提出后，土地可持续利用的问题首先受到国际社会的普遍关注。

　　1990年召开了首次国际土地可持续利用系统研讨会，并正式确认土地可持续利用思想。此后，1991年的“发展中国家可持续土地管理评价、1993年的”21世纪可持续土地管理“两次国际学术讨论会进一步提出可持续土地利用的明确概念及基本原则，并将土地可持续利用问题列为全球《21世纪议程》中的优先项目，旨在响应这一新的发展观念。

　　在我国，无论是全国和省级大的区域尺度，还是一个县、乡。甚至是村，土地利用优化配置必须以土地可持续利用作为根本的目标和准则，其实质就是在一定的区域内，既满足当代社会经济发展对土地资源的需求，又不对人类未来的发展需求能力构成威胁，保证土地生产力的持续性。而土地利用可持续性可以认为是土地适宜性在时间上的扩展。可见，按照土地适宜性进行科学的区域土地利用配置，是土地利用持续性原则的具体体现。

　　3.3 寻求土地利用的持续性是共同的目标

　　着眼于土地可持续利用的战略高度，当今在强调土地利用方式的适宜性和最大限度地挖掘土地生产潜力，从而获得最佳土地利用经济效果的同时，一个更为重要的目标，就是土地利用必须是可持续的，即达到区域土地供求的持续平衡，保持生产力持续发展的能力。这一目标将区域土地利用优化配置与土地可持续利用的实践有机地统一起来。

　　可持续发展与土地资源配置相辅相成，一方面，要用可持续理论指导土地资源的优化配置；另一方面，土地资源的优化配置又是实现社会、经济可持续发展的强有力的措施。土地可持续利用的表现之一是对土地资源进行合理的开发、使用、治理、保护，并通过一系列的手段组织协调人地关系及人与资源、环境的关系，从某种意义上讲，土地资源可持续利用即实现土地利用的优化配置。而所谓土地资源优化配置是为达到土地的科学利用和生态经济目标，依据土地的特性，对一定区域的土地利用结构、方向，在时空尺度上分层次进行安排、设计、组合和布局，以提高土地利用率和产出率，使土地生态系统维持相对平衡。

　　4 以科学发展观构建土地资源调控新模式

　　结合十六届三中全会提出的“五个统筹”、“五个坚持”以及全面、协调、可持续的科学发展观要求，实现经济持续、快速、协调、健康发展和社会全面进步，应该充分有效地利用包括土地资源在内的一切经济资源。

　　我国目前国有土地资源利用与管理体制还没有真正建立起来，政府相当程度上支配了本该由市场调节和配置的资源，没有能够很好地兼顾失地农民利益，为此，应该在全面、协调、可持续的科学发展观指导下，坚持以人为本的规划理念，树立统筹集约用地的思想，实施最严格的土地管理制度，推进国有土地资源进一步优化配置，实现社会的全面进步和经济可持续发展。

　　4.1 构建城市土地资源调控新模式

　　城市化是人类社会生产力发展到一定阶段而出现的一种社会经济现象。是工业化的必然趋势，也是我国走向现代化的必由之路。城市化对社会经济、自然资源和生态环境等产生很大的变迁作用和冲击影响，引发一系列与之密切相关的矛盾和问题，其中尤为重要的是土地问题。

　　国际经验表明，城市化进程加速最快的时期是在30％到70％之间，之后城市化率才逐渐下降。中国从上世纪9O年代末以来，城市化进程进人加速期，2000年城市化率为36.2％，2002为39.1％，2003年为40.5％，预测2020年城市化率将达60％左右。从1978年到1998年年平均城市化增长率为0.77，而1999年到2002年该数据为1.43，城市化进程加快近一倍。城镇人口也由1978年到1998年的年均增加1218.2万人，上升到1998到2002年年均增加2151万人的水平。这说明我国城市化进程处于加速时期。

　　而这段时期城市空间扩张迅速，各种矛盾相对集中，尤其应该重视城市国有土地资源的优化配置。科学发展观对城市土地资源配置的基本要求是，在城市化加速过程中，应该对城市土地实施最严格的土地管理制度，以经济手段、土地规划管理和统筹兼顾征地各方利益，达到优化配置土地资源、集约使用土地资源的目的，并构建中国城市土地资源调控新模式。

　　4.1.1科学配置城市土地资源，实施统筹各行业土地供给的土地管理制度。

　　统筹城市各行业用地，统筹城市用地与城市生态和谐发展，处理好城市土地开发利用和人口增长的关系，建设土地集约型城市。

　　4.1.1.1 明确城市经济布局规划。

　　土地规划应该认真分析城市比较优势，主导产业的规划，要与其他地区的协调基础上最后形成。目前，在城市的延伸区域大肆圈占和低价出让土地是地方政府掌握强大的土地行政权力，进行招商引资的常用做法，土地被征者处于弱势地位，往往出现失地农民与土地粗放经营并存现象。在中国今后一段时期以内，市场机制作用难以实现集约利用土地资源，达到经济合理布局的目标，必须尽快制定科学合理的城市规划经济布局；在明确科学合理的城市经济布局规划之后，编制科学合理的土地利用总体规划，土地次级专业规划服从于土地利用总体规划。这要求以科学发展观增强土地利用总体规划的科学性和可操作性，统筹协调各行业土地供给。只有从全局高度，以统筹发展的思路，才能使城市土地资源可持续利用，这是构建城市土地调控新模式的前提。

　　土地利用规划应该突出土地用途管制。旧城改造中的土地用途管制包括以城市土地用途分区为依据的管制；城市边缘扩展用地的管制主要是保护耕地，严格限制农用地转为建设用地，控制用地总量，利用动态监测体系确保区内耕地总量动态平衡。

　　4.1.1.2 采用经济手段使城市土地资源为经济持续发展提供必须的生产要素保障

　　现行土地资源利用已经引进了一些经济手段，但存在不足，特别是土地出让金在中央和地方政府之间以一定比例进行分成，更加促使地方政府大肆出让土地，有的地方到2010年或最多到2015年将出现无地可用的情况。在经济手段方面，有必要开征不动产保有税；进一步完善城市土地收购储备制度；与金融机构合作，阻隔非法获取土地的资金来源。

　　4.1.2建立完善的土地产权制度，为发挥市场在城市土地资源配置中的基础性作用创造外部条件

　　要进一步充实与完善集体土地所有权和国家土地所有权具体内涵，为今后城市扩张用地提供法律依据，以减少征地纠纷，提高郊区居民在征地过程中的谈判地位，同时为政府退出直接参与的征地过程创造条件。

　　政府以规划垄断土地一级市场。强化土地一级市场垄断，实现国家对城市国有土地所有权、使用权、收益权和处置权，城市政府垄断土地一级市场，对土地市场实行统一管理，控制土地供应。城市土地资源的初次配置严格按城市规划要求、产业布局和产业结构的要求进行。在科学运作土地基金的基础上，进一步完善土地储备制度，建立有效的土地储备运行机制，从土地数量、质量和区位上提高对土地市场的调控能力。

　　在中国当前土地以招标拍卖挂牌等较高的市场竞争方式出让比例还相当低的时候，需要引进大量的企业微观主体进人土地市场，进一步发挥市场机制在土地资源配置中起基础性作用。通过土地市场价格，发挥土地资产效应，达到土地资源优化配置的目的。

　　建立和完善城市土地交易市场。应该转变土地交易方式，进一步提高市场化出让土地的比例，尤其应该提倡招标、拍卖、挂牌等市场化程度高的出让制度。对一般竞争性行业，如用于商业、旅游、娱乐、金融服务业、商业住宅等的地块通过招标拍卖挂牌等方式出让。

　　4.2 清除“圈地”根源，发挥市场作用，以健全的经济手段妥善解决土地收益分配问题

　　中央与地方在土地出让收益分配上关系没有理清，促使地方政府大肆寻求地价“剪刀差”。现行的分税制解决了中央与地方财政收人分配问题，但只要地方政府能够争取到建设用地指标搞开发、引进投资项目，就会产生地价“剪刀差”，这是许多地方政府大肆“圈地”的直接原因。地方政府按照和中央财政分成比例，就能够合理合法地取得可支配的财政收人。政府不再通过征用土地以后以再出让的形式取得土地收益，而是通过征收土地增值税的方式实现。因为农用地转为建设用地、建设用地拆迁后发生的土地增值是社会经济发展的成果，而非被拆迁户的劳动成果。

　　以累进的国税制方式改革并完善现行税收制度。由于信息不对称问题的存在，从遏制经济过热角度出发，可以用行政手段收缩土地供应，但这对经济发展将产生负面影响，而放开土地供给又可能造成供过于求，进而地方政府之间出现地价恶性竞争，从而引发土地开发过热。以累进的分税制度可以解决该问题，它是依据上一年度中央财政的土地收益和平均税率预测下一财政年度的土地供给基本量，并将这一基本量由高到低分成几个档次，分税过程中中央财政份额随档次提高而递增。同时，允许供给量的突破，但此时的地价收人应该全部上缴中央财政。这对扭转和遏制。