预算制度：“黑洞”如何弥补

　　政府实行财政预算的目的，就是便于人民群众进行监督。然而，从此次审计报告中，我们却看到，大量财政支出没有纳入财政预算，成为吞噬巨额财政资金的“黑洞”。

　　——预算外资金成为监督盲区。大量财政资金游离于中央预算之外，几百亿的彩票公益金、行政事业性收费等未纳入预算管理。一些地方政府还故意把预算内资金改变为预算外资金。据对17个省的调查，2002年，中央政府对这些省实际补助资金4149亿元，但编报纳入省级预算的只有936亿元，仅占补助总额的 22.5%.审计署财政审计司长侯凯说，预算外资金实际上已经脱离了人大的监控，并且很容易被随意支配和使用。一些地方用来大盖楼堂馆所，购买高级轿车，滥发奖金以及大吃大喝的钱很大一部分来自这部分资金。

　　——上年累计节余资金成为监管死角。据统计，2002年，中央部委财政拨款节余646.03亿元，只有56.65亿元纳入2003年部门预算，其余589.38亿元都留在了原部门。审计署的一位官员指出，没有纳入预算的节余资金最容易藏污纳垢，滋生腐败。

　　——“小财政部”内部问题多多。目前，除了财政部外，国家发改委、科技部、国防科工委等部门也有不小的预算分配权。这些部门实际上成了一个个“小财政部”，可以对财政部整块划拨的资金进行再分配。而这部分预算资金的分配还很不规范，给预算改革造成了强烈冲击。例如，2003年，国家发改委安排中央预算内基本建设投资304.49亿元，预留76.13亿元，占年度预算的25%.国防科工委分配162.1亿元的预算资金，年初预留62.91亿元，比例高达 38.8%.

　　转移支付：如何规范审批

　　长期以来，地方政府为了争取更多的资金，对跑中央部委乐此不疲，群众讽刺说这是“跑部钱进”。“跑部钱进”主要“跑”的是有审批分配权的中央部委，而这“钱”主要是指中央专项转移支付资金。“跑部钱进”问题在此次审计报告中有多处体现，暴露出我国财政转移支付体制存在的诸多缺陷。全国人大内务司法委员会委员刘鹤章将之概括为三大问题：

　　一是不公开。据了解，当前中央补助地方支出已占中央财政支出的一半以上，但其分配去向很难从预决算报告中看出来，资金分配严重缺乏透明度。全国人大不知道数千亿元资金都分给谁、分到哪些项目上了。地方不知道自己能得到多少中央转移支付。2003年，中央向地方转移支付的8000多亿元资金中，有2300多亿元没有开列具体项目。

　　二是不公正。目前中央的转移支付，很多没有分配办法，主观随意性很大。“会哭的孩子有奶吃”，于是多跑的多给，少跑的少给，不跑的不给。一些地方干部反映，现在到部委争取项目和资金，很大程度上是靠拉关系、攀老乡、谈交情。于是，一些地方政府为了多要钱，千方百计讨好拉拢有关部委官员，导致灰色收入、“权力寻租” 现象时有发生。

　　三是缺乏效率。现在很多转移支付资金都由中央直接分配到县、乡，由于信息不对称，导致分配缺乏效率。一位地方领导曾私下告诉记者，中国这么大，有的部门就那么几十个人，根本没办法去核实，他们只看材料，而材料谁不会编？出于这种估算，很多地方政府对中央转移支付，往往抱有“不要白不要，不花白不花”的心态。于是，决策不慎重，用钱缺约束，挤占挪用、贪污腐败问题层出不穷。

　　投资体制：如何提高效益

　　此次审计报告暴露出的一个重要问题，就是政府投资效益低下。审计报告称，目前部分城市基础设施建设、公路、水利等项目投资效益不高的问题非常突出。部分项目未按期建成投产，部分已建成项目运营效果差，有的工程质量存在重大隐患，挤占挪用建设资金及损失浪费问题严重。2002年审计发现，总投资27.2亿元的福州长乐国际机场，投入运营4年半，累计亏损11亿元。

　　政府投资效益低下，原因是多方面的。一些投资低效，是由于决策者认识水平低、决策能力差、信息不灵通等因素导致，结果“好心办坏事”。但是，也不能排除一些人主观故意为之，把错误决策作为牟取个人私利的手段。

　　原国家电力公司领导班子决策失误造成重大经济损失的案例就非常典型。该公司投资、借款、担保、大额采购和重大股权变动项目6818个，查出有损失或潜在损失的项目就有631个，金额达78.4亿元，其中因个别领导人违反决策程序或擅自决策造成损失或潜在损失32.8亿元。有关部门从中发现涉嫌经济犯罪案件线索12起，涉案金额高达10亿元。

　　专家指出，“决策失误”决不能成为国家资金白白损失的借口。一项决策失误造成的经济损失，往往数额巨大，绝非一般贪污腐败行为所能比。所以，必须追究“失误者”的责任。

　　针对投资效益不高的问题，审计报告提出了应解之道：“进一步研究完善政府投资的决策机制，合理划分中央与地方的投资事权，提高项目规划和决策的科学化水平；逐步建立健全投资项目绩效评估制度以及建设责任追究办法，加强对项目的建设监督检查，促进提高财政资金的投资效果。”

　　监督制度：何时不再虚置

　　我国的监督制度不可谓不多，有党内监督、人大政协监督、专门监督等等。然而，如此大规模、深层次、高规格、不留情面地揭发中央部委和地方政府的问题，触动体制痛处的，却是一个在国务院部委中排名靠后的审计署。审计机关在反渎职、反腐败行动中这种出人意料的表现，为我们完善权力监督提供了诸多启示。

　　——必须加快政治体制改革。一些中央部委之所以敢于挪用贪占预算资金，根本原因是缺乏外在监督。各级人大本来肩负着宪法赋予的“审查和批准”各级政府 “预算和预算执行情况”权力，但在实际操作中，却只能起到履行法律程序的作用。全国人大常委会委员张肖感叹道：“预算表，内行说不清，外行看不懂。”要改变人大在预算监督上的“虚位”状态，必须通过政治体制改革来实现。

　　——必须加强对一把手监督。国家发改委经济研究所副研究员刘国艳说：“虽有预算法等相关法律，但在很多地方法律形同虚设，一些政府部门领导并不认真执行预算。”现实中，不少地方的预算决定权高度集中在少数领导手中，预算如何编制、怎样执行，往往靠的就是领导的一句话。从这个意义上讲，预算“软弱”的问题在一定程度上又是对一把手监督的问题。对一把手监督的失控，必然产生制度虚置、机构虚位、功能虚化的问题。

　　——必须加快纪检监察体制改革。反腐专家邵道生撰文责问：“为什么这些部委的严重问题是被审计署‘审’出来的，而不是被这些部委的纪检部门‘纪检’出来的？”邵道生以国家体育总局“动用中国奥委会专项资金1.31亿元”用于建设职工住宅和发放补贴为例，指出： “在这个问题上国家体育总局的纪委基本上失去了其纪委的功能。”邵道生发现的其实正是我国纪检体制所面临的困境：从目前很多涉及领导干部的大案要案来看，几乎没有一件是同级党委成员主动检举的，几乎没有一件是同级纪委主动举报的。由此可见，加快对纪检监察“双重领导”体制的改革已经是势在必行。

　　——必须加强对“钱”的监督。过去，我们把监督重点更多地放在了“人”和“权”上，此次审计报告所揭示的一系列严重问题昭示我们：必须要加强对政府用 “钱”的监督和管理。全国人大常委会委员邢世忠说：“审计出的问题有个共同的特点，就是中饱私囊，使国家、集体受损害，个人获得暴利。”财务管理违法违纪，往往涉及金额巨大，又通常覆盖整个部门或行业，使腐败呈现“集团化”趋势，可谓危害巨大。据了解，目前纪检监察部门正在积极介入，与审计机关进行“联手反腐”。

　　问责制度：如何落到实处

　　审计报告一出，立刻在群众中引起强烈反响，要求追究有关人员责任的呼声愈演愈烈。但是，令人遗憾的是，审计报告“榜上有名”的各大部门却一片缄默，没有一个高官站出来承担责任。“审计风暴”让我们看到了官员问责制的缺失和漏洞。

　　人们发现，在此次审计报告中，有不少“屡审屡犯”的例子。全国人大农业与农村委员会委员李梅芳怒言，上一次审计出国家林业局系统挪用和贪污3300万元，后来这个事情怎么处理的也不知道。这次又出现变更项目骗取国家预算资金的恶劣行为，对于这样屡查屡犯的单位和部门要加大审查力度和执法力度。

　　这些位高权重的部门何以敢于屡教不改？官员问责制的缺失可以说是一个重要原因。当前，官员问责制度正在全国逐步确立，并从安全事故问责逐渐扩大到其他领域。但是，审计问责仍是一个盲点，不少部门违法违规使用资金规模大、范围广、持续时间长，但受到惩处的高官鲜而有之。有的照样升迁，更多的大事化小，小事化了，或内部从轻处理。

　　因此，对公共部门经济活动的监督，仅仅依靠审计部门“探雷”是不够的，还必须有纪检监察部门的“排雷”行动跟进。同时，组织人事部门必须对“埋雷”者进行责任追究。

　　政务公开：如何持久深入

　　今年的审计报告引起巨大社会反响，一个重要原因是报告显示出前所未有的公开和透明。在党中央、国务院的支持和领导下，“审计风暴”在推动政府政务公开方面，向前迈进了一大步。权威人士称：“在新中国的历史上，全面揭露政府部门问题的，审计是第一家。”

　　审计报告从走形式到动真格，从内部通报到向全社会公开，从报喜不报忧到主动揭露问题，反映的其实是我国政务公开的一个侧影。而敢于揭露问题，正体现了党和政府依法治国的决心和魄力。

　　人们注意到，审计署3年来报告的透明度越来越高：2002年的审计报告有30页，但点名的案件只有1宗；2003年的报告减到16页，但曝光内容大大增加；今年的审计报告省略了惯有的综合统计说明，篇幅1.2万字，大批案件被曝光，10多个部委被点名，透明度进一步增强。

　　李金华说得好：“依法行政、建设法治政府，很重要的一点就是公开透明。惩治腐败和官僚主义，最好的办法就是公开透明。这几年我们审计工作一个很重要的着力点，就是通过审计推进政府行为公开化，特别是有财权的部门行为的公开化。”据了解，审计署已明确提出：到2007年，力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告。

　　“审计风暴”为当前的政务公开工作找到了一个新的突破口。专家认为，如果我们能借此机会，打破权力暗箱运行、问题内部解决的官场陈规，把公开、透明变成政府工作的制度和惯例，那么必将大大推动我国依法行政的进程。（文/孙爱东薛凯）

　　“铁面”审计长——李金华

　　一场“审计风暴”让审计长李金华成了舆论关注的焦点。媒体、公众对他好评如潮。有人这样评价：“心底无私天地宽，心中有爱为信念。一个高官、一种境界、一种为民请命的豪迈与气概。有了你，我看到了民族的希望；有了你，我对国家充满了信心。”

　　1962年，19岁的李金华考入中央财政金融学院。1966年，他大学毕业后进入西北财经学院做教师。1971年，李告别古城西安，来到位于秦巴山区腹地的原航空部572厂，从会计员干起，到1982年被任命为572厂厂长，后又被任命为陕西省经贸厅厅长。1985年，42岁的李金华进入审计署担任副审计长，1998年，出任审计长。2003年，在十届全国人大一次会议上，60岁的李金华连任审计署审计长。

　　李金华有一个形象的比喻，称审计部门是国家财产的“看门狗”。他说，要通过审计告诉老百姓，国家的钱是怎样花出去的。多年来，李金华和他领导的审计署凭借其勇气、严谨和务实的工作态度日益赢得全社会的尊敬和赞赏。

　　为了推进审计公开，他力排众议，义无反顾。于是，1999年，一份措辞严厉的审计报告诞生了。报告公开了很多案件，特别是对水利部问题不留情面的披露，赢得了“阵阵掌声”。有委员称：“这是多年来最好的一次报告。”报告在社会上产生了轰动效应，引发了强烈反响。人们明白了，审计报告原来还可以这样写，审计工作还能这样做，审计能量竟然还有这么大。接下来，李金华公开点名批评了一个又一个握有大权的部门：财政部、国家发改委、体育总局等均在其列。李金华以实际行动打破了“官官相护”的官场“潜规则”。

　　爱看电视剧《天下粮仓》的李金华说，有两件事对他刺激最大：一是粮仓表面都是满的，实际下边没有粮食；二是守仓的米汝成曾是闻名的清官，但是死后却被揭出是巨贪。作假、伪装古今概莫能外。因为，失去监督的权力，必然会滋生腐败。

　　“我的心比较‘狠’，手段比较‘铁’。”李金华这样作自我评价。财政部长金人庆是李金华的同学，在他上任伊始，李金华就曾发出决不手软的警告：“尽管我们是同学，我的眼睛以后始终是盯着你的，希望你理解。”作为中央财经大学的校友，学校曾经请李金华回去讲课，但他回来就组织人马审计母校，因为讲课过程中，他发现了不少问题。

　　他的“狠”来自对人民的“爱”。因为，这位依靠助学金读完大学，在秦巴山区的工厂工作了12年的农民之子，深知“血汗钱”来之不易。他曾感慨：“几千人奋斗一年的利润也就是千儿八百万，可是一到国家机关，有时一出手就流失几千万、几个亿、十几个亿。”真是触目惊心啊！

　　很多人担心李金华最终会成为“孤家寡人”，可他依然无怨无悔。他说：“走到这一步，就两句话，一个无所谓，一个无所求。你把所有的人都得罪了，也就谁也不得罪了。这就是辩证法。”“你要当审计长，就必须断掉自己的后路。”无私则无畏，无欲则至刚。凭借这一信念，李金华走得坦坦荡荡，过得从容洒脱。

　　李金华在不断提高审计工作水准的同时，也日益深切地感到，社会的诱惑正在侵蚀着自己的队伍。于是一条规范审计人员行为的“八不准”诞生了，如不准由被审计单位安排住、吃，不准接受被审计单位宴请或者各种礼品纪念品等。

　　对于这些要求，李金华心里也十分矛盾。他曾对人讲，“有些规定有时甚至不近人情，但不这样做，我如何保持审计队伍的独立性，怎能保证审计结果客观公正”。他把这“八不准”称为“高压线”，谁也不能碰。然而即使这样，还是有人不断往上撞。面对犯错的部下，李金华既痛心又怜惜，但他处理起来毫不手软。至今，审计署机关已有4位司局级干部，因违反规定被处理。

　　虽然取得不俗的政绩，但李金华谈得更多的是中国的审计水平与国际上的差距。他说，我们的这种体制有时缺乏一种独立性。特别在地方，一个问题涉及政府或市长、县长，弄不好就不了了之。还有我们对财政资金使用的经济效益、社会效益、环境效益关注不够，财政资金打水漂问题时有发生。

　　在审计工作岗位上干了19个年头的李金华给自己打70分。到65岁退休时，他正好干满这一届。他说本届任期内，审计署还有三件事要干：一是加大对效益的审计分量；二是加快审计公开透明的进程；三是进一步加强内部控制和管理，提高审计质量。（孙爱东）

　　“风暴”不能一刮了之

　　一份审计报告引发的“审计风暴”席卷全国，浮出水面的一桩桩乱管理、乱投资、挪用资金的违法违规行为不仅令人触目惊心，也唤起了人们对暴露出的种种体制弊端、漏洞和缺失的关注与警醒。

　　毋庸置疑，当前我国的财政管理体制存在许多不完善之处，诸如预算不规范、支出不透明、投资欠科学、审批“黑洞”多等

　　审计报告披露的中央部门预算执行中存在的问题是公众反应最强烈的焦点之一。中央有关部门作为预算编制单位，权力很大，弹性也很大，而预算决定权又高度集中于少数领导手中，往往是“一把手”说了算，很容易导致预算资金被随意支配和使用。

　　按理说，公共财政运行应该公开透明，但现实情况却是，政府把钱用在什么地方，钱花得合不合理，划不划算，老百姓并不清楚。缺乏公众监督，就避免不了暗箱操作。

　　政府公共投资体制漏洞很多。审计报告称，在不少地方，财政资金投资效益不高，部分项目未按期建成投产，一些已建成项目运营效果差，有的工程质量还存在重大隐患，损失浪费现象严重。这其中既有决策者认识水平低、决策能力差、信息不灵通等因素，也不排除一些人拿政府资金搞“形象工程”，捞政绩，谋私利。

　　审批制度也存在诸多缺陷。有的中央部委拥有审批大权，直接掌握着资金和项目的支配权，并且主观随意性较大，许多地方政府和部门为了争资金、要项目纷纷“跑部钱进”，想方设法接近有关部委官员，导致“权力寻租”现象时有发生。

　　当前我国相关监督机制的虚置、弱化甚至失效是财政预算管理、公共投资以及政府审批过程中各类违法违规现象大行其道的重要原因。国家把资金或项目拨给部门和地方以后，部门和地方怎么支配，基本上就是自己说了算，严重脱离相应的监督。缺乏科学的运行体制、严格的管理制度、有效的监督机制，任何部门和地方都可能发生无序、违规甚至腐败行为。

　　审计报告揭开了过去紧捂的盖子。公众十分关注，这些被审计出重大问题的单位和责任人，将受到怎样的惩戒？会不会一刮了之？

　　日前，国务院已明确要求有关部门认真整改，坚决纠正，对违法违纪人员要追究责任，严肃处理。据了解，这次审计查出问题的全面整改情况，国务院将在今年底前向全国人大常委会作出专题报告。而中纪委、监察部也已介入调查审计所涉及的案件。

　　我们更需要深刻反思，将如何从源头遏制一系列违法违规大案的发生？关键是在制度建设上寻求突破口，找准着力点，真正建立健全科学、规范、有效的财政预算管理和执行制度、公共投资体制以及行政决策监督和责任追究制度。

　　首先，中央及地方各部门必须确立民主理财、依法理财的理念，改变由领导个人决定预算的状况，要形成“铁预算”——人大一旦通过，除少数特殊情况外，谁也无权改动。其次，要大力推进投资体制改革，减少政府对资源的直接配置，增强企业和整个社会的活力与效率。另外，还需严格规范资金、项目的审批权限和审批程序，特别是在大额专项支出方面，应当建立起严密的管理控制制度。

　　不容忽视的是，必须在财政管理的全过程引入有效的监督制约机制，其中包括财政监督、人大监督和公众监督等，并构建起防范违法行政与腐败现象的预警机制和权力运行机制。此外，对审计出的违法乱纪问题，有关部门、司法机关应该一追到底，严格依据党纪国法进行责任追究。如果放任不管或处理得无关痛痒，不仅会令审计工作的巨大成果化为乌有，反而会助长那些滥用、侵占国家财政资金现象的蔓延，还会使人民群众对反腐败工作丧失信心，严重损害党和政府的信誉。

　　“问题资金”必须一查到底，“审计风暴”不能一刮了之。财政预算是否真正做到了公开透明，而不是依旧搞黑箱操作？审批权限能否真正减少、下放了，而不是恋栈不舍、紧抓不放？公共投资是否经过了科学论证、缜密安排，而不是热衷于拍脑袋、走形式？监督部门能否发挥应有的作用，而不是“睁只眼闭只眼”？违法违纪者是否受到了问责追究，而不是毫发不损甚至得以升迁？惟有在解决这些问题中找到正确的改革思路和有效的应对之策，方能根治一些政府部门的不法违规行为，真正推进政府职能转换和管理创新，有力提高依法行政水平。这，也是打造法治政府、责任政府、透明政府和服务政府的题中应有之义。

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