备受关注的北京上地建材城销售中心诉海淀区城管大队行政违法案（简称上地建材城案），11月4日在北京市海淀区人民法院开审。由于诉讼标的高达6亿元，此案成为全国索赔额最大的国家赔偿案。
1993年，该案原告方以土地租赁的方式从海淀乡树村大队正白旗生产大队获得30年的土地使用权。从拿到这块土地的使用权以后，原告方就开始申请建设工程许可证，因为一直申请不下来，所以原告方产生了撤出投资的念头。而就在这时，海淀乡政府送来了盖有“北京市海淀区城乡管理委员会”章的开工证，这使得原告方终以两亿元人民币的投资完成了上地建材城的建设，并在1998年正式营业。
2001年，由于该市场所处的位置被划定为北京市城市总体规划的市区绿化隔离地带，上地建材城成了不符合北京市城市规划的违章建筑。随后，2004年7月 20日，海淀区城管大队向上地建材城发出《通知书》，告之拟决定对上地建材城作出处理决定。紧接着在7月21日，又向上地建材城发出京海城管罚字 [2004]270068号《限期拆除决定书》，称上地建材城无建设工程规划许可证，属“未经批准搭建，影响市容市貌”的房屋，责令建材城于2004年7 月28日之前自行拆除总面积达63745.73平方米的建筑。在该决定书作出7天之后，海淀区城管大队又作出京海城管决字[2004]270068号《强制拆除决定书》，决定当日就对上地建材城强制拆除。当日下午2时，上地建材城轰然倒地……
上地建材城销售中心遂一纸诉状将海淀区城管大队告上了法庭。
避免国家赔偿案发生 行政行为依据是关键
“拆”还是“保”，对双方来说是一个前提性的问题，这也当然成为了当日庭审中双方激烈交锋的重要焦点。
海淀区城管大队提出的依据是《北京市市容环境卫生条例》第27条中的规定。海淀区城管大队有关人士解释说，按照《北京市人民政府办公厅关于进一步明确拆除违法建筑物或者设施有关执行程序问题的通知》，其是具有独立行政处罚主体资格的行政机关，具备拆除上地建材城的职权。
而原告提出反对的依据则来自于北京市颁布的《关于本市城市管理综合执法试点工作扩大区域的通知》，依据该规定，区级城管部门只有权拆除10平方米以下的不符合市容标准的建筑物。
对于一个占地面积达63745.73平方米之巨的建筑物，原告代理律师李宙认为以影响市容予以拆除说不过去。他介绍说，海淀区城管大队在强拆建材城时适用《北京市市容环境卫生条例》第27条并不妥当，因为该卫生条例第4条规定，该条例的组织实施由市政管理行政部门负责，也就是市政管理委员会，而非城管大队。同时，城管组织仅根据该条例第10条行使行政处罚权，比如“罚款”等行政处罚。但“强制拆除”属于行政强制措施，而不是行政处罚。因此城管大队无权执行。
一位一直关注此案进程的行政法专家认为，整个案件就该行政行为依据的质辩似乎过于就事论事，因为双方辩来辩去的依据都仅仅是一个地方政府作出的通知或是条例。就此案而言，真正关键的问题反而是这些通知本身的合法性。
“我认为有必要推敲作为政府行为根据的通知、条例，与行政处罚法、城市规划法之间的关系，这样才真正抓住了问题的实质，也是这个案件的看点所在。”一位参加旁听的北大法律博士生对记者说。
实质上对于如何解决行政行为依据合法性的问题，也早已成为目前行政诉讼法和国家赔偿法关注的焦点。就在本案开庭的次日，中国政法大学举办了一场“行政诉讼法、国家赔偿法修改研讨会”。记者在该研讨会上了解到，目前这两部法修改的一个方向就是，对行政机关的规范性文件也可以提起行政诉讼和行政赔偿。与会专家对这条修改意见基本上没有异议。在他们看来，许多行政诉讼案件或国家赔偿案件的发生都与行政行为依据本身的瑕疵有关。
行政行为内容形式都合法 政府威信公民私利两不伤
上地建材城当初被海淀乡政府以重点经济项目引入，最后是以“未经批准搭建，影响市容市貌”为由予以拆除的。海淀区城管大队法制办副主任张广玖在法庭上提出，海淀区城管大队是根据海淀区政府对上地建材城地区进行环境综合整治的通知，于2004年6月18日立案调查。经过他们的调查，上地建材城销售中心位于海淀区体西路甲8号的17项96处房屋，从1993年开始建设，总建筑面积63745.73平方米，均没有建设工程规划许可证。
原告方李律师则介绍说，上地建材城有近一半的建筑物是合法建设，并非“未经批准”。其中有房屋产权证部分面积为13115.4平方米，所有权人系海淀乡树村村委会，性质为集体所有，由上地建材城以承租方式取得使用权；有《开工证》的部分面积1.6万平方米；经行政处罚，同意保留使用部分7120平方米。
李律师认为政府行为仅仅合法是不够的。如果合法行为导致了不合理的后果该怎么办？如果动机合法，手段也要讲究人性化。
有学者评价认为，行政行为过程中一个值得关注的问题是：在公共管理的角色中，我们除了要看行政机关做了什么之外，还必须观察行政机关怎样做。如果说前者是内容，那么后者就是形式。一个依法行政的政府不仅要在行政内容上依法，也要在形式上符合法治的基本精神。而及时作为正是行政的基本形式要求：作为公共产品和服务提供者的行政机关在具体的行政行为过程中应当像清洁工一样，时时擦拭地面，天天打扫房间，不能等个十天半月垃圾满地苍蝇横飞的时候才去打扫一次。如果从一开始，政府就按《中华人民共和国城市规划法》的要求严格控制和管理违章建筑的建造，也许就不会出现大规模的拆违行动了。
这位学者最后说，政府作为强大公权行为的施动者，其一举一动都牵扯到无数公民差别化的、形形色色的利益诉求，如果在行政行为中热衷于大手笔、大举措，往往会落得公民私利与政府威信两败俱伤的结局。
